健全公共財(cái)政體制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

摘 要:“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”這一新命題是馬克思主義理論在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)中的重大發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要目標(biāo)之一。文章從健全公共財(cái)政體制角度出發(fā)，探討制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的因素，并分析得出相關(guān)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞:協(xié)調(diào)發(fā)展 公共財(cái)政 財(cái)政體制

中圖分類號(hào):F810

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2008)01-044-02

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目前正處于國(guó)際化進(jìn)程中的進(jìn)口替代階段、工業(yè)化的中期階段、城市化的加速階段、社會(huì)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型階段和市場(chǎng)化的快速推進(jìn)階段。這五個(gè)階段的疊加，既是中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的引擎，同時(shí)也引發(fā)了更多更快的公共需求的增長(zhǎng)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。而作為公共服務(wù)的提供者，國(guó)家財(cái)政在這樣的特定環(huán)境下應(yīng)該起到什么樣的作用？現(xiàn)行的公共財(cái)政體制應(yīng)該如何完善，這樣的問(wèn)題一直困擾著學(xué)術(shù)界。因此，正確認(rèn)識(shí)公共財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，健全公共財(cái)政體制，是現(xiàn)階段財(cái)政體制改革中十分迫切的任務(wù)。

一、公共財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的聯(lián)系

公共財(cái)政框架作為新時(shí)期改革的重要目標(biāo)，是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，財(cái)政改革不斷深化而逐步明確的。經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共財(cái)政，是目標(biāo)與手段的關(guān)系，必須從特定的國(guó)情和體制背景來(lái)認(rèn)識(shí)和理解。在中國(guó)，公共財(cái)政在政府管理中作為一個(gè)明確概念的確立發(fā)生于20世紀(jì)90年代后期。公共財(cái)政理論建立在市場(chǎng)失靈的基礎(chǔ)上，在市場(chǎng)失靈的區(qū)域需要政府相應(yīng)的干預(yù)和調(diào)節(jié)。作為政權(quán)組織者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者的政府應(yīng)該有效地向社會(huì)提供那些市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要。經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展要解決的主要問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的矛盾，社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的重要因素之一是公共財(cái)政體制不健全。公共財(cái)政制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是由經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型所決定的。兩者的內(nèi)涵要求一致，其關(guān)系大致體現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.公共財(cái)政以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)。財(cái)政必須服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的財(cái)政管理體制，是國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供相對(duì)稀缺的公共產(chǎn)品的分配活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這種由國(guó)家或政府進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有它特定的目的和目標(biāo)，它可以有效解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)外部性和資本的逐利性導(dǎo)致的資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、自然環(huán)境不斷惡化，貧富差距不斷加大等經(jīng)濟(jì)社會(huì)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。由此可以看出，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展才是公共財(cái)政的最終目的。

2.公共財(cái)政是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量不斷增加的同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，下崗失業(yè)人數(shù)增加，貧富兩級(jí)分化，環(huán)境污染等問(wèn)題日益突出。而導(dǎo)致這些現(xiàn)象的核心問(wèn)題就是，公共產(chǎn)品的供給不能有效地滿足公共需求的快速增長(zhǎng)，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策不能適應(yīng)現(xiàn)行的市場(chǎng)體制。要解決這些矛盾和問(wèn)題，必須依靠政府通過(guò)大幅度增加社會(huì)保障、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等重點(diǎn)公共需要的支出，來(lái)健全公共財(cái)政體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

3.完善公共財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展相統(tǒng)一。當(dāng)前公共財(cái)政職能的“越位”和“缺位”并存，致使經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展中出現(xiàn)了很多問(wèn)題。不完善公共財(cái)政制度，將進(jìn)一步影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這就要求公共財(cái)政要兼顧公平與效率的原則，加快改革步伐，充分發(fā)揮公共財(cái)政在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的職能和作用，以推進(jìn)全面、協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展。

二、公共財(cái)政體制尚不健全，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

1.政府公共服務(wù)改善速度遠(yuǎn)落后與國(guó)家財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部“中國(guó)公共服務(wù)綜合評(píng)價(jià)報(bào)告 ”，近年來(lái)我國(guó)各地基本公共績(jī)效都取得一定程度的改善，但總體改善幅度不是十分顯著。2000年—2004年我國(guó)財(cái)政支出最小增幅為56%(云南)，最大達(dá)到144%(浙江)。而同期基本公共服務(wù)累計(jì)改善幅度有17個(gè)省份在10%～20%，有14個(gè)省份在10%以下。這是由于傳統(tǒng)的公共社會(huì)服務(wù)體制運(yùn)行慣性過(guò)大，機(jī)制不靈活 ，而致使社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量難以快速得到提升。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)單位財(cái)政供給分類滯后，缺乏有效的動(dòng)力機(jī)制。我國(guó)承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)的事業(yè)單位構(gòu)成及其復(fù)雜，財(cái)政供給分類無(wú)法適應(yīng)其結(jié)構(gòu)，使財(cái)政供給結(jié)構(gòu)不合理、不公平。(2)承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫、冗員嚴(yán)重，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。事業(yè)單位激勵(lì)機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致專業(yè)人員的素質(zhì)提升緩慢，社會(huì)公共服務(wù)水平提高緩慢。(3)承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)的事業(yè)單位配套制度改革滯后，缺乏有效的劣汰機(jī)制。事業(yè)單位配套制度改革滯后是造成傳統(tǒng)公共服務(wù)體制運(yùn)行慣性過(guò)大的另一個(gè)重要原因。(4)承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)的事業(yè)單位過(guò)度占有社會(huì)資源，缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制。

2.政府公共服務(wù)提供管理機(jī)制存在矛盾。1994年，我國(guó)進(jìn)行了稅制財(cái)政體制改革，以法律形式賦予地方財(cái)政獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政地位，從而確保了各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定。但從現(xiàn)在來(lái)看，在中央與地方的財(cái)政關(guān)系上，一是中央與地方收支范圍還不夠明確，分稅制的改革只是對(duì)中央與省級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了比較明確的規(guī)定，但省級(jí)以下各級(jí)政府間的關(guān)系并沒(méi)有做出深入規(guī)范。二是中央與地方的轉(zhuǎn)移支付主要是在中央與省級(jí)政府間實(shí)行，而省級(jí)以下的體制仍在探索。因此現(xiàn)行的分稅制體制使地方缺乏主體稅種，收入規(guī)模過(guò)小，沒(méi)有足夠的資金提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使地方公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，造成地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不和諧。

3.各類基本服務(wù)之間發(fā)展不平衡。2005年，國(guó)家投入農(nóng)業(yè)占財(cái)政總支出7.2%，社會(huì)保障支出占7.4%，教科文衛(wèi)支出占18%，其中教育占11.7%，科學(xué)占1.1%，衛(wèi)生占3.2%，文體占2%，行政管理支出占14.3%。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)極不合理。近年來(lái)，我國(guó)在財(cái)政收入占GDP比重偏低的情況下，將財(cái)政支出不斷向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，而預(yù)算約束的軟化使財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足重點(diǎn)領(lǐng)域的支出。這些導(dǎo)致了教育、科技、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等發(fā)展領(lǐng)域公共服務(wù)投入不足和資金增長(zhǎng)緩慢且沒(méi)有得到足夠的重視等問(wèn)題，致使在公共服務(wù)的發(fā)展中出現(xiàn)了多種制約性的“瓶頸”，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.公共服務(wù)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡。雖然國(guó)家的財(cái)力決定了我國(guó)的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量上的有限性，但有限的公共服務(wù)又該如何在全國(guó)各個(gè)地區(qū)和各個(gè)公民之間分配呢？目前來(lái)說(shuō)，我們并沒(méi)有分好這塊“蛋糕”，現(xiàn)行財(cái)政和轉(zhuǎn)移支付體制并沒(méi)有將“公平”完美地體現(xiàn)出來(lái)，使我國(guó)的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間產(chǎn)生了巨大的差異。以社會(huì)保障為例，現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)保障制度不僅城鄉(xiāng)差距大，在不同所有制之間，行業(yè)之間，公務(wù)員與非公務(wù)員之間，也存在著保障內(nèi)容、保障水平的差異，而使我國(guó)的社會(huì)保障并非“雪中送炭”而是“錦上添花”。1991—2001年，城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP比重平均為15%，已達(dá)到某些發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)70年代的社會(huì)保障水平。而農(nóng)村社會(huì)保障支出只占GDP的0.18%，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。

三、 完善公共財(cái)政體制的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)

1. 加快行政管理體制改革，健全公共財(cái)政體制。政府職能與公共財(cái)政的職能密不可分，政府職能是形成財(cái)政職能的前提，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)反映政府職能變化的過(guò)程。因此，建立公共財(cái)政體制實(shí)質(zhì)上是政府職能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，它與政府的財(cái)政環(huán)境，政府的主導(dǎo)作用，各利益相互之間博弈的結(jié)果等諸多方面有很大關(guān)系。這就要求我們做到以下幾個(gè)方面:(1)轉(zhuǎn)變政府職能，建立起服務(wù)型的政府機(jī)關(guān)建設(shè)的財(cái)政運(yùn)行體制。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府在公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用和主體地位，使政府切實(shí)履行公共財(cái)政提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的首要職能。(2)加強(qiáng)政府公共服務(wù)績(jī)效管理使公共財(cái)政收支更加合理。推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，必須樹(shù)立以公共服務(wù)為中心的政府績(jī)效觀，健立健全科學(xué)的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系，按經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)之間協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展原則，切實(shí)提高公共部門(mén)效率。

2. 建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。要建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，首先要按政府職能范圍界定中央與各級(jí)政府之間的事權(quán)。由全國(guó)居民享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)該由中央政府提供:具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的項(xiàng)目和工程，中央政府在一定程度上參與。地方各級(jí)政府事權(quán)劃分的原則為:將涉及省級(jí)資源配置和區(qū)域范圍收益的公共產(chǎn)品和服務(wù)劃為省級(jí)政府支出的職責(zé)，并根據(jù)精簡(jiǎn)政府層次的原則，省、市、縣的分級(jí)體制實(shí)行層次化管理。其次，要合理劃分稅權(quán)，建立適度集權(quán)、適度分權(quán)的分稅制模式。這個(gè)可以由完善稅收法律體系來(lái)實(shí)現(xiàn)，針對(duì)我國(guó)稅收法律體系特別是地方法律體系有待完善的現(xiàn)狀，加快立法進(jìn)程。適當(dāng)條件下還可以給與地方一定的稅收立法權(quán)。最后，在合理劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，重新架構(gòu)我國(guó)中央稅體系和地方稅體系的稅種組成，確立地方主體稅種。在受益原則、適當(dāng)原則、規(guī)模原則、便利原則的指導(dǎo)下，根據(jù)條件的成熟程度，在不同階段設(shè)立合乎時(shí)宜的地方主體稅種，增強(qiáng)地方稅收能力，保證地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3. 優(yōu)化財(cái)政支出體系。合理的公共支出體系是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有力杠桿，處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)，公共財(cái)政的支出體系優(yōu)化要結(jié)合改革的進(jìn)程，要從范圍和內(nèi)容兩方面進(jìn)行調(diào)整。(1)科學(xué)界定和規(guī)范財(cái)政資金的供給范圍。規(guī)范財(cái)政資金供給范圍，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高財(cái)政保障能力和支出效率的基礎(chǔ)和前提。為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，公共事業(yè)的改革中過(guò)分強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)取向，從而減少了對(duì)一些公用事業(yè)的財(cái)政投入，造成公共事業(yè)發(fā)展落后。這就要求現(xiàn)階段的財(cái)政支出范圍必須依照政府職能的范圍適時(shí)調(diào)整，減少越位性支出，加大對(duì)社會(huì)保障、貧困人口、科技教育衛(wèi)生醫(yī)療等社會(huì)公共領(lǐng)域資金的投入，確保重點(diǎn)項(xiàng)目。(2)調(diào)整、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。調(diào)整財(cái)政資金使用結(jié)構(gòu)，減少建設(shè)性和生產(chǎn)性支出，加大社會(huì)公共需要的購(gòu)買(mǎi)性支出和消費(fèi)性支出，以促使我國(guó)經(jīng)濟(jì)從投資推向型向消費(fèi)拉動(dòng)型轉(zhuǎn)變;調(diào)整財(cái)政支出的區(qū)域性結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)西部和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，以確保這類地區(qū)政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。此外，財(cái)政的投資也應(yīng)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)的投資。

參考文獻(xiàn):

1.梁鵬.中國(guó)新一輪財(cái)稅體制改革:目標(biāo)與路徑.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004

2.蔣佳林.公共財(cái)政:統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效途徑.財(cái)政研究，2007(3)

3.鄭曦.建立健全公共財(cái)政體制 提高政府公共服務(wù)能力.財(cái)政研究，2007(4)

4.王椿元.公共財(cái)政與和諧社會(huì)制度構(gòu)建.財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2007(10)

(作者單位:中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 湖北武漢 430074)

(責(zé)編:賈偉)