對建立和實施我國生產者責任延伸制度的思考

摘 要:生產者責任延伸制度既是一項環境保護戰略，也是實現經濟可持續發展的基礎性制度保障。文章通過對生產者責任延伸制度實施的途徑以及由此產生的對各市場參與主體影響的分析，闡述了生產者責任延伸制度的現實意義，提出了我國建立和實施生產者責任延伸制度的對策。

關鍵詞:生產者責任 延伸可持續發展 新型工業化

中圖分類號:F27

文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-050-02

20世紀90年代，生產者責任延伸制度的理念得到迅速傳播并進入實踐和立法實施階段。今天，幾乎所有的OCED國家都制定了生產者責任延伸的政策，通過政府的引導、企業自發或立法強制等方式實踐生產者責任延伸。在世界經濟一體化不斷推進的今天，我國只有盡快建立和實施生產者責任延伸制度，才能改善生態環境質量，推動循環經濟的發展，更好地實現我國經濟的可持續發展。

一、生產者責任延伸制度的由來及其發展

生產者責任延伸制度，又稱生產者責任擴大(Extened Producer Responsibility，EPR)。EPR的概念，首先是由瑞典的環境經濟學家托馬斯· 林赫斯特(Thomas.Lindhqvist)在1990年提出的。托馬斯在1992年給瑞典環境與自然資源部提交的一份報告中，對EPR做出正式的定義:生產者責任延伸制度(EPR)是一種環境保護戰略，旨在降低產品的環境影響目標。它通過使產品制造者對產品的整個生命周期，特別是對產品的回收、循環和最終處置負責來實現。1995年在對報廢汽車回收項目研究基礎上，托馬斯教授對EPR的定義進行了再修訂:“生產者責任延伸(EPR)是一項制度原則，主要通過將生產者的責任延伸至產品的生命周期的各個環節，特別是產品消費后階段的回收、再循環和最終處理處置，以促進產品整個生命周期過程的環境保護。”此次修訂強化了EPR 內容是針對產品消費后階段的責任，使該責任范圍更加具體化。

EPR理論的提出引起了世界范圍內的關注，西方發達國家和組織機構紛紛對此展開了廣泛的理論探討和實踐操作。 在歐盟，將EPR定義為“生產者必須負責產品使用完畢回收、再生或棄置責任”，其策略是將產品棄置階段責任完全歸于生產者;在美國，1996年美國可持續發展總統議會(PCSD)就生產者責任延伸進行了修訂，將EPR中的P由生產者(Producer)修訂為產品(Product)，意為“延伸產品責任”即在延伸產品責任體系中，制造商、供應商、使用者(公共和個人)以及產品處置者將共同承擔產品及其廢物對環境的影響責任。其目標之一就是識別生產鏈條上那些最有能力改善產品環境影響的參與者，而該責任主體視情況而定，或者是原材料的生產者，或者是最終用戶或者其他;在經合組織國家，1998年經濟合作與發展組織(OECD)在其《EPR框架報告》中較為完整地闡釋了該定義:EPR是指產品的生產商和進口商必須對其產品在整個生命周期中對環境負大部分責任，包括原材料選取和產品設計的上游影響，生產過程的中游影響以及產品消費后回收處理處置的下游影響。2001年《EPR:政府工作指引》的研究報告顯示，OECD對EPR的定義進行了再次修正和完善:EPR是一項環境政策，在該項政策中，生產者對產品有形責任或者經濟責任將被延伸到產品生命周期的消費后階段。此次對EPR定義的修正，主要體現在兩個方面:一是責任的轉移，產品消費后回收處理處置責任由政府承擔轉移給產品的生產者承擔;二是激勵產品生產者在產品設計時將產品的環境影響考慮進去。

二、生產者責任延伸制度的現實意義

EPR是一項環保制度。其不僅可以促使生產者主動地從產品設計開始就要考慮如何從源頭上減少廢棄物的產生，使產品生命周期的環境影響最小，以達到在產品報廢以后便于回收利用，提高資源的利用效率的目的，而且還具有更深遠的現實意義。

1.完善對產品生命周期的制度控制。考察產品的生命周期各階段的法律制度，可以發現:在產品生產前有環境影響評價、生產許可等源頭控制制度;在產品生產中有清潔生產制度、環保技術要求、污染物排放標準的控制;在產品使用中有產品質量責任制度的規范。EPR制度以對產品的消費后階段為控制重心，不僅直接實現了對廢舊產品的法律控制，更可以通過這種控制對責任者產生激勵，從源頭上防止污染的產生，從而實現對產品環境影響的全程控制。

2.推動循環經濟的發展。循環經濟是與傳統工業經濟相比較而言的。它按照生態學規律和經濟學規律安排人類經濟活動，將人類經濟活動由傳統的“資源——產品——廢棄”的線性增長模式轉變為“資源——生產——消費——再生資源”的集約式循環流動過程。在EPR制度下，生產者要在產品生命周期的消費后階段，承擔廢棄產品的回收、處置等有關的法律義務。該制度通過經濟桿桿或立法強制，促使企業在原料選購、工藝篩選及生產過程中主動采取保護環境的預防措施，最大限度地利用進入生產和消費系統的物質與能量，達到經濟發展與節約資源、保護環境相協調，進而實現循環經濟所要求的“減量化”(Reduce) 、“再利用”(Reuse)和“再循環”(Recycle)的“3R”目標。

3.實現新型工業化的有力保證。在西方發達國家的傳統工業化過程中，由于國家數量少、人口總量小、技術能力低，經濟總量也較小。無論18世紀中后葉的英國、荷蘭，19世紀上半葉的法國、德國，還是19世紀下半葉的俄國、美國和日本，在這些國家工業化的過程中，都沒有遇到嚴重的資源短缺問題。到了20世紀，第一次和第二次世界大戰爆發的深層原因，就是源于資源的短缺，但此時，這些國家的工業化已經基本完成。但像我國，作為發展中的大國，由于人口眾多、經濟增長速度快、資源的需求量大，在面臨當今世界資源短缺、環境保護及國際政治形勢等因素的強制約下，靠走粗放型、環境污染型的線性經濟增長模式的傳統工業化道路的可能性是不大的。因此，循環經濟——以資源高效利用和環境友好特征的集約化的經濟發展模式，是我國工業化的必由之路。在EPR制度下，通過將產品在消費后的回收和處置的費用內化為生產者實際成本，從而激勵生產者在產品生命的各階段能自覺貫徹“減量、再利用、再循環”的理念，走循環經濟的發展之路，是實現我國新型工業化的強有力的保證。

4.為人人享有平等的環境權益提供法律依據。環境資源作為公共物品，具有非排他性和非競爭性兩個基本特征，這使得環境資源的成本通過市場難以內部化，形成“外部不經濟性”，即生產者在生產過程中利用了不付成本的環境資源而獲利，而由此產生的負效應(環境污染)則由其他人分攤，剝奪了其他人理應享有的環境權。EPR制度的設立，明確了產品消費后處置的法律主體的責任。這樣，一方面從源頭上解決了因生產出售產品而受益的生產者卻不參與產品消費后廢棄回收處理處置的責任分攤，以及對因廢棄物引發的公共環境質量維護中出現的“國家承擔，公眾分攤，生產者不管”的不合理分攤的問題;另一方面可以為人們提起訴訟，包括公益訴訟、保護個人與公眾生活環境的安全，提供了實體法和程序法上的依據。

三、生產者責任延伸制度實施的途徑及其影響

1.生產者責任延伸制度實施的途徑。

(1)建立生產者責任延伸制度的實施對象。確立EPR 制度，首先要考慮的就是適用的對象。就國外的立法實踐而言，首先適用于包裝物(德國，1991)，而后擴展到電子電器產品、汽車、輪胎、電池、冷凍劑、潤滑油、油漆等。產品的壽命、構成、市場分布狀態、再生資源市場等，都是在確定產品是否適合實施EPR時需要考慮的因素。通常而言，產品回收價值和廢棄物的環境影響是決定該產品是否適合采用EPR的主要因素。回收價值較高、環境影響較低的產品，一般可以自發地形成市場化回收再生體系;而環境影響較大、產量增長迅速、缺乏回收再生商業潛力的廢棄產品，則需要政府政策的干預，應是實施EPR制度的重點。就我國目前情況而言，包裝物、家用電器、廢舊電腦、電池和廢舊車輛可列入EPR制度適用的對象。

(2)實施生產者責任延伸制度的手段。一是企業自愿:生產者自愿采取措施使產品在整個生命周期中的環境影響最小，而不是在法律強制下進行。二是政府立法強制:政府通過立法等手段對有關方面施加強制性要求來實施，如政府強制企業回收報廢產品，禁止使用某種危險物質和材料等。三是經濟桿桿:一般包括政府收取產品費、生態稅、預付處置費以及抵押金返還計劃等。

(3)實施生產者責任延伸制度的方法。歸納起來，主要涉及兩類主體，即消費者和生產者。對消費者，EPR的要求一般是要求消費者不得將廢棄物隨意丟棄，必須分類放置或送至指定回收點;對生產者，EPR要求生產者必須全部(或部分)負責產品廢棄物回收與處置的物質與經濟責任或者委托第三方負責。國外比較成熟的產品回收體系分為兩種:一是共用產品回收體系。共用產品回收體系一般涉及以下三類企業組織，即生產企業或進口商、第三方(生產者責任組織)、回收企業。其中生產者或進口商通過市場合約的方式將自己的產品回收責任委托給第三方即生產者責任組織(Producer Responsibility Organization，簡稱PRO)，但PRO組織自己并不提供產品的回收服務，而是僅作為中間組織與各地提供具體服務的回收企業再簽訂市場合約，使自己成為整個合約的中樞。共用產品回收體系的建立，可有效避免在實施EPR政策后中小企業因難于獨立完成產品回收而不得不退出市場的尷尬局面，從而在保證EPR順利實施的情況下，也能保持產品市場的有效競爭。二是專用的產品回收體系。專用的產品回收體系是指由產品制造企業自行建立，從事本企業產品的回收業務的產品回收體系。它更符合EPR的政策，在這種體系下，生產者獨立承擔自己的生產者責任，會有更大的動力降低產品回收處置的成本。

2.生產者責任延伸制度的影響。

(1)對消費者的影響。EPR的本質是由誰來承擔廢棄物回收和處理的費用。其特征表現為這一費用由生產者來承擔。這就必然導致生產者成本的上升，最終進入產品價格，從而轉嫁到消費者身上，使消費者的貨幣負擔增加。另一方面，通過將廢棄物管理成本內部化可以激勵生產者進行更有效率的廢棄物從而產品的管理，可以通過減量投入、再利用、循環利用來降低成本，并且保護環境，這又使得消費者的貨幣負擔減少，同時獲得健康生活的享受。在當今人們更注重環境、健康、享受的時代，EPR的實施何嘗不是一個帕累托改進呢。

(2)對生產者的影響。一是成本策略。在EPR實施以前，產品消費后階段回收與處理費用一般由政府承擔，不構成企業的成本，在實施EPR以后，產品消費后階段的費用就內化為企業的生產成本，這勢必會對市場消費產生消極影響。企業從市場和利潤的角度，就會有動力去消化和優化成本，使之對產品的市場銷售影響最小。二是產品戰略。在EPR實施以前，企業注重的是產品的市場生命周期、新產品的開發、產品的差異化以及創建名牌等方面，而在EPR實施后，企業就必須考慮廢棄物的回收及處置的便利和費用，在制定產品戰略時，就必須考慮如何減少廢棄物的產品設計。三是流通渠道策略。在實施EPR之前，企業只關心產品由生產者通過流通環節送到消費者手中。在考慮了EPR之后，流通渠道必然相應延長，變成了循環的通道，即以消費者為出發點，建立以消費后的廢棄物為資源的再使用和資源化的流通渠道。四是宣傳策略EPR的實施，必然導致企業成本的提高和價格的上升，會影響消費者的消費意愿。因此，企業必須采取措施，向消費者傳遞相關的信息。除了宣傳企業產品的特性之外，更要強化產品在環保方面給消費者帶來的利益。以此，也可樹立起負責任企業的良好的公眾形象，這對企業來說是一種寶貴的無形資產。

(3)對政府的影響。EPR的實施將原本由政府所承擔的責任轉由生產者主要承擔，但這并不代表政府就沒有責任了。在EPR制度中，政府的主要責任有:設立EPR法律制度以及制定相關政策，加強宣傳與教育，對EPR進行政策支持，包括政策性稅費優惠、倡導綠色消費、實施政府綠色采購、鼓勵技術升級和對EPR進行有效監督。

四、對我國生產者責任延伸制度的思考

目前，世界上許多國家或地區，比如歐盟實施了《WEEE》和《ROHS》指令(簡稱雙指令)，這對已經加入WTO的我國相應產品的出口產生了巨大的影響，使得我國建立和實施EPR有了現實的迫切性。而當今世界經濟發展過程中，環境和資源的壓力，使我國的工業化道路不太可能再走西方發達國家的工業化之路，而必須要走可持續發展之路，而建立和實施EPR正是實現循環經濟、走可持續發展的必由之路。這又使得建立和實施EPR有了現實的嚴峻性。建立和實施我國的EPR制度，需要我們認真地應對。

1.利用輿論工具，大力宣傳。任何一項大的社會改革，只有全體民眾的積極參與才能順利實現，而只有通過廣泛的宣傳，深入的學習，才能使廣大民眾了解和領悟有關EPR含義、必要性和緊迫性，只有在思想上真正接受了EPR，才可能使各項EPR政策得以真正的落實和執行。

2.制定相關法律，明確各方責任。EPR的施行，對生產者來說意味著成本的增加，因而從作為“理性人”的生產者來講，它本身是沒有激勵去主動實施EPR的。所以，政府在相應的法規中，按照誰污染誰治理的原則，制造商(進口商、零售商)是受益者，應承擔主要的責任，消費者是使用者，如果不按規定隨意丟棄廢舊產品或逃避應承擔的責任，也應承擔次要的責任或予以處罰。

3.建立有效的回收體系。針對企業產品及其生產與回收程序的特點，可選擇不同的回收體系。當回收品對于生產者作為原料而不是零部件，且回收處置或利用過程的通用性強，如紙類、塑料、玻璃、馬口鐵之類，可選擇共用產品回收體系。當回收品對于生產者可以作為零部件使用，且回收品與回收利用過程企業專用性強，如電器電子產品、設備等，可選擇獨立的專用產品回收體系。

4.要建立和完善相關的政策性工具。包括法規性工具，如健全產品的分類標準、產品的報廢標準、產品的回收拆解技術規范、環境標志產品的技術要求;經濟工具，如制定并實施有力的獎懲制度，完善經濟杠桿，實施綠色采購和綠色消費政策;咨詢工具，如建立完善的環境標識制度和企業信息披露制度，建立基于可持續發展的企業績效評價體系，將EPR制度的執行情況作為企業績效評價的重要內容等。

5.研究國外的發展動向，強化技術研究，提高回收利用水平。廢棄物的回收利用水平不僅取決于要有先進的理念和完善的法規，更要以擁有強大的技術能力作為基礎后盾。目前，美日等發達國家都在大力研發電子廢棄物處理利用技術，以達到減少污染并充分利用資源的目的。而我國對電子廢棄物回收利用大多還采用人工拆解方法，完全沒有必要的環保措施，對環境和勞動者都有相當的危害，并且沒有使再生資源得到充分的利用。因此，政府應加大公共投資并鼓勵企業加大相關技術的研發力度，以保證EPR政策得到有效的貫徹實施。

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4.溫素彬，薛恒新.面向可持續發展的延伸生產者責任制度[J].經濟問題，2005(2)

(作者單位:南通大學商學院 江蘇南通 226007)

(責編:若佳)