論環境友好型社會建設中的公眾參與

摘 要:文章從公眾參與環境友好型社會建設的現狀入手，全面分析了我國公眾參與環境保護的制約因素，并從前提、支撐、經驗保證等幾個方面對公眾參與環境友好型社會建設途徑的選擇進行了探討。

關鍵詞:環境友好 環境保護 公眾參與

中圖分類號:F061.3

文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-063-02

環境友好型社會是一種人與自然和諧共處的社會形態，其基本要求是:倡導環境文化和生態文明，社會各界奉行對環境友好、人與自然和諧的基本觀念;以環境承載力為基礎，以遵循自然規律為準則，人類的生產，消費和生活活動與自然生態系統相協調。因此，建設環境友好型社會是涉及社會、經濟、文化的系統工程，其參與主體包括政府部門和經濟、社會各層面的每一個人。其中的公眾參與是其他各主體參與的基礎和推動力，而環境保護是環境友好型社會建設的主要內容，因此，環境友好型社會建設的成功與否，與公眾參與環境保護的程度密切相關。

一、我國公眾參與環境友好型社會建設的現狀

環境保護中的公眾參與，是指在環境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境相關的決策活動，使得該項決策符合公眾的切身利益。①自上個世紀70年代末進入改革開放新時期以來，我國環境保護事業和立法從無到有，從小到大，取得了較大的進展。政府開始注重“依靠群眾，大家動手”，而且一些國際上比較認同的“草根性”的環境保護團體也已經出現并活躍在環保領域。但毋庸諱言，我國環境保護工作中公眾參與程度還很低，與發達國家“自下而上”的環境保護，即公眾推動環境保護的狀況相比不可同日而語。

1.人口與資源之間的矛盾制約環境保護的公眾參與。環境保護與人口、資源有著密切的互為因果的聯系。我國人口眾多，龐大的人口數量及快速的增長，導致了我國資源的絕對短缺，我國將長期面臨人口、資源與環境保護之間的尖銳矛盾。我國人均耕地面積不到世界平均水平的1/2，淡水、森林、草地資源人均占有量只分別相當于世界平均水平的1/4.1/6和1/2。與此同時，我國人口仍將以每年凈增1000萬左右的速度增加。2020年我國人口預測為14.83億，比科學家認為的合理人口承載能力多了1倍。人口與資源之間的尖銳矛盾必然導致生存、發展對環境的依賴，并進一步誘發和強化不良的生活生產方式。可見，人口與資源之間的矛盾，嚴重制約了環境保護的公眾參與。

2.經濟發展與經濟利益的驅動制約環境保護的公眾參與。從經濟來看，目前我國經濟正處于從傳統的計劃經濟向市場經濟轉型的時期，同時又是我國經濟高速增長的時期，因而我國在這一時期承受的生態環境壓力更為沉重。第一，經濟發展引起的環境問題惡化。人們在經濟高速增長的追求中卻忽略了所付出的沉重代價——對資源的掠奪式開發造成環境的極大破壞。第二，經濟利益與環境保護的沖突。這種沖突在廣大農村尤為突出，一些鄉鎮企業為“脫貧致富”，寧肯犧牲環境。對此，國家不得不采取強制措施關閉“十五小”企業。但由于政府既是沖突調解者，又是經濟利益的維護者(地方利益)，執法的難度極大。由于人們對經濟發展與經濟利益的關注遠遠超出對環境利益的關注，因而即便環境破壞已經很嚴重仍極少引起群眾的關注。因此，環境保護僅是一項由政府壟斷的國家職能，公眾的作用就顯得微乎其微。

3.環境教育嚴重滯后，公眾環保意識普遍較差。擁有環境意識是實現全民參與環境保護的基礎和先決條件。由于環境教育的滯后和環境保護觀念的淡薄，我國多數公民對破壞環境的行為漠不關心，生產方式和生活方式與環境不友好已習以為常。據《中國公眾環保民生指數綠皮書(2005)》顯示，中國公眾環保民生指數2005年度得分為68.5分。“民生指數”還顯示，中國城鄉公眾環保現狀感受差異顯著，城市和城鎮分別為68.73和68.8分，而農村是61.22分，城市和城鎮公民雖具有一定的環保意識，但環保行為不足。調查發現，中國公眾環保知行不一，認知面廣，但認知的深度和準確度不足，而且參與程度低，行為跟進的廣度不夠，參與環保活動較多的公眾僅占6.3%。 環保意識的提高有賴于綠色教育體系的健全包括基礎教育、高等教育、村民居民教育以及公職人員再教育等。但我國的教育投入遠遠不足，在農村和西部貧窮地區，基本的教育難以得到保障，在教育形式上不夠豐富也不夠完整，如繼續教育、專業技能教育、素質教育等等都處于比較落后的狀態，環境教育更是嚴重滯后。小學、中學到大學教育，沒有一門系統的課程是有關環境教育的，更談不上對廣大民眾開展環境教育。

4.公眾參與操作層面上還存在種種局限。目前我國環境保護的相關法律對如何讓公眾真正參與、參與的方式是什么、如何保障公眾參與和按法律規定進行公眾參與應承擔什么法律后果等一系列具體問題還沒有明確規定，以致公眾參與并未在實踐中產生法律約束力，缺乏可操作性。具體表現有:(1)從參與的內容來看，主要是參與宣傳教育，對決策的參與重視不夠;(2)從參與的過程來看，主要側重于事后的監督，事前的參與度不夠;(3)從參與的效果看，流于口頭的多，見諸于行動的參與不夠;(4)從參與的保障來看，政府組織的較多，制度性建設不夠。可以說上述原因加上政府官員對公眾參與在觀念上存在的障礙，使得公眾參與環境保護的規章制度基本上還停留在理論階段。

二、推動公眾參與環境友好型社會建設的主要路徑

1.重塑生態倫理觀念。生態倫理是人類與自然環境間的道德關系，也可以說是人類與自然環境的倫理責任。生態倫理的效用，主要是通過影響和改變人的價值觀念來增強人們保護環境的自覺性，通過提高和升華人的環境保護意識，使得環境保護獲得足夠的人文動力，將人與自然的關系納入到倫理思維的框架中，借助于道德調控的手段來幫助實現人與自然的和解。②環境友好型社會的建設是一個系統工程，生態倫理道德的重塑是公眾參與環境友好型社會建設的前提。

中國具有儒道佛三家合一的傳統文化，其生態倫理思想之核心就是“天人合一”的觀念，即主張人與自然和諧，強調人與自然二者關系的有機統一，并將之體現于人們的生活方式及社會倫理之中。無論是道家 “天地與我共生，萬物與我合一”的精神境界，儒家 “仁民愛物”、“參贊化育”的道德體悟，還是佛家眾生平等與萬物平等的生態價值觀，都包容了人與自然和諧共處的傳統環境倫理思想，這是古人在進行內圣外王即心性修養的過程中積淀的思想精髓。也正是這種生態倫理道德的約束機制在維持我國古代社會長期的生態平衡中發揮了重要作用。建國以后，傳統的生態倫理道德觀念被“人定勝天”取而代之，不僅使自然資源和生態環境造成了大規模的破壞，而且也對傳統的生態倫理觀產生了毀滅性的打擊。正是由于生態倫理道德的長期缺位，致使我國公眾的生態道德意識薄弱，對生態環境的保護缺乏道德倫理責任與價值觀基礎。因此，從傳統文化生態觀念中汲取人與自然和諧發展觀的養分，重塑人與自然共存共榮的現代生態倫理已是當務之急。一是尊重自然、善待自然。自然環境不是我們欲望的函數，而是我們賴以生存的母體，我們無時無刻不受自然的恩惠。我們的命運與大自然的命運緊密交織在一起，就如同心靈和身體一樣密不可分。因此，我們不能再以一個征服者的姿態對自然發號施令，而必須尊重自然，善待自然，充當維護自然穩定與和諧的調節者。二是拜自然為師，循自然之道。我們應當認識到人與自然是賜予與被賜予、相互促進、和諧發展的關系。我們在主動向自然索取的同時也應該積極地給予自然以回報。同時要向大自然學習生存和發展之道，到自然生態系統中去發現和掌握生態規律。三是保護自然、拯救自然。我們必須以人類的良知、遠見和氣魄，采取積極的行動，來彌補我們的前人以及我們自己對自然所犯下的過錯。保護自然，修復自然，維護自然生態系統的平衡，形成綠色的生產方式和生活方式。只有當這些倫理價值和實踐理念都有效內化并成為社會成員的文化自覺和行為準則時，建設環境友好型社會才能具備足夠的人文動力和充分的前提條件。正如湯因比在《展望21世紀》中指出的:“要對付力量所帶來的邪惡結果，需要的不是智力行為，而是倫理行為。”③重塑生態倫理觀念不僅需要外在的法律強制，更需要我們的良知和內在的道德力量。

2.強化公眾環境意識。影響公眾參與環境保護的因素不外乎兩個方面:一是觀念上的轉變，使公眾具有自覺的環境意識和環境價值觀;二是對環境利益的維護和追求。與大多數欠發達國家和地區一樣，對自身利益的考慮是促使我國公眾去參與環境保護的主要動力。

因此，強化公眾參與與環境保護的意識應從三個方面入手:一是強化公眾對環境宣傳教育的參與。要把環境保護的文化、理念和實踐融入到整個教育系統中去，通過學校教育、職業教育和社會教育，多渠道、多層次地對公民進行環保宣傳教育。要充分利用各種載體，如“地球日”、“世界環境日”等，全面發揮各類新聞媒體、傳媒及網絡的宣傳動員作用，加大環境宣傳教育力度，營造“保護環境以保護人類自身”的社會氛圍和輿論環境。二是強化公眾自身對環境的友善行為。如自覺維護環境衛生，綠化、美化環境，不做破壞環境的事情等。這是最廣泛最基本的參與方式，也是最難實現的行為方式。因此，必須通過各種途徑在全民中積極倡導和身體力行環境友好的生產方式、生活方式和消費方式，逐步改變長期以來存在的對環境不利的行為習慣，使積極參與環境保護真正成為每個公民的自覺行動。三是強化公眾的民主監督意識。民主監督既要對污染環境行為和破壞生態行為的監督，也要對環境執法進行監督。這種參與行為除了要求公眾具備一定的環境意識、法律知識和主體性意識。所以，在不斷增強公眾參與意識的同時，我們還應從實現環境信息公開化、加強環境決策民主化上加大努力，推動實行環境公益訴訟，使廣大民眾真正掌握各種公眾參與和監督環境保護的法律武器，并充分發揮民間環保組織的作用。

3.建立健全環保法規體系。2006年2月22日國家環保總局發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，以部門規章的形式，將公眾參與制度化地引入環境影響評價工作，但它只是我國第一個公眾參與環境友好型社會建設的規范性文件，必須要有更加具體的法律制度和更加可行的程序，來作為公眾對環境保護事務有效參與的支撐保證。

公眾參與環境友好型社會建設支撐保證，首先就是要建立和健全公眾參與環境友好的法律法規體系，強制性地對環境活動及其行為進行規范。④目前，盡管我國已初步形成了中國環境法體系，但其有關法規的細化與完善仍是一項重大而緊迫的任務。如在環境教育立法方面，我國尚屬空白，因此應盡快制定《全民環境教育法》，將環境教育活動制度化、法律化、引導公眾從社會主義新文明的角度認識環境友好型社會，培養公眾的環境風險和環境保護意識，形成建設環境友好社會的主流社會輿論、良好道德風尚和強大的精神力量。再如，要按照可持續發展的系統要求，建立健全生態化的法律體系，遵循“誰保護，誰受益;誰污染，誰付費”的生態、政策、資金、技術、教育補償等方法，實現環境公平這一環境友好型社會的社會基礎。要建立健全環境執法中的公眾參與機制和公民訴訟的具體法律保障機制，賦予公民和環保組織獨立的法律地位與訴訟資格，完善環境公益訴訟制度;要建立環境保護會議、征集等活動的保障機制。在強調政府保障公眾環境利益和為公眾參與保護環境和監督提供必要便利的同時，也要強調公民對環境保護的基本義務。要規定公民參與植樹造林，清除白色污染、節約資源、減少日常生活污染和生態破壞等社會性的權利和義務，規定環保產業參與環境保護投資等經濟性的權利。唯有如此，公眾參與環境友好才能具備堅實的法律保障和制度支撐。

4.完善環境管理體制。公眾參與是政府環境管理民主化、公開化的重要體現。環境領域公眾參與機制的具體設想就是著眼于能夠使此種機制得到政府的積極響應和主動運用，使政府意識到這是一種可以優化政府運行模式、提高政府治理能力的機制。這就要求進一步改革現行環境管理體制，形成跨部門跨行業的協調機制。例如，按照林水草土完整的生態循環系統去將人為分割在各部門的環境管理權能重新統一起來;再如，將執行環境法律政策的隊伍垂直起來;將國民經濟綠色核算與環境經濟政策的研究體系建立起來。此外，還要求我們制定一系列環境友好的政治制度，如領導干部環保政績考核制度、環境信息披露制度、公眾參與監督制度等。通過制度政策的引導，通過制定環境教育計劃，通過各層次推行環境友好生活方式，通過公眾對政府的環境管理行為的監督，將環境友好型社會建設納入到社會的方方面面。只有這樣，環境友好型社會建設的相關制度才能落到實處;也只有這樣，才能確保環境友好型社會的真正實現。環境友好型社會的構建是一個長期的系統工程，公眾參與環境友好型社會建設，除法律體系與制度政策全面的構建外，還要求我們必須講究可操作性，能夠切實解決問題。⑤因此，做好有關機制的建立和完善工作，勢在必行。

5.借鑒別國經驗。公眾參與既是環境友好的基礎，也是現代民主社會的基本要求。據不完全統計，目前頒布環境基本法、環境法典或起環境基本法作用的綜合性環境法的國家已接近100個。這些立法有許多共同點，其中最為引人矚目的一個共同點就是順應世界民主政治的發展潮流，規定了公眾參與環境保護的基本權利和實現機制，并全力付諸實施。

日本是世界上環保搞得極好的國家，但在上世紀中葉工業化進程中，日本也曾經歷一系列嚴重的環境污染公害事件。從60年代起，日本的環境污染受害市民進行了大規模的法律訴訟，日本許多地區還成立了反對環境污染的民間組織，對污染企業展開了斗爭。公眾對環境保護的廣泛參與，使自民黨與日本國會開始專門討論環境公害問題(史稱“公害國會”)，1967年日本頒布《公害對策基本法》，1974年日本頒布《公害健康賠償法》，以后更陸續頒布了一系列環保法規。特別是《循環型社會形成推進基本法》用環境文化理念去促進國民自覺的環保意識與道德素質;用強制性手段推進新能源的使用，控制自然資源的消耗;既要降低廢棄物的產生，也要提高廢棄物的循環利用，還要對無法再利用的廢棄物進行安全處置。經過10年努力，使日本形成了一個人口資源、環境、文化相互協調的循環型社會，實現了環境與經濟的“雙贏”。⑥

德國是一個資源貧乏的國家，能源主要依靠進口。上世紀70年代能源危機后，德國開始進行可再生能源利用，并制定了《可再生能源促進法》。⑦通過多年的努力，如今的德國，整個國家就像一個大花園。純凈的水、清新的空氣和寧靜的城鄉，體現了德國政府一種“對子孫后代負責”的理念。這一理念已作為國家目標而寫出入德國基本法。特別值得一提的是德國的環保教育和社會動員，德國充分發揮非政府組織力量，積極向民眾宣傳環保知識，建立了公民參與體系。全民動員的結果是，環保意識滲透于社會領域的一切方面，從小學教育的課堂上，英特網、教材、畫冊、影視到成年人的言行中，尤其令人驚嘆的是，困擾許多國家的噪音污染在德國早已不是問題。

他山之石，可以攻玉。公眾參與已經成為衡量一個國家或地區的環境保護事業發達程度和環境水平高低的重要標志。“如果我們把環境保護這一世界潮流比做是一臺不斷前進的火車頭，那么，公眾參與和政府管制則是推動它前進的缺一不可的兩個輪子。”⑧我國公眾參與環境保護的程度同國外相比雖然還存在很大差距，但只要我們牢固樹立環保意識，人人參與環保，建設環境友好型社會的美好理想就一定能夠實現。

注釋:

①解振華.當前我國環境保護形勢及面臨的任務〔R〕.第一期省級環保局副局長高級研討班，2002

②俞樹毅.理想與現實張力的兼容〔G〕.2006年中國法學會環境資源法學研究會年會論文集，2006

③湯因比，池田大作.展望21世紀〔M〕.北京:國際文化出版社，1992

④蔡守秋.建立科學的法律體系[N].學習時報，2006.6.5

⑤常紀文.培育環境友好型的生活方式[N].學習時報，2006.6.5

⑥劉曉林。中國的發展再不能以犧牲環境為代價了[DB].新浪網-觀察與思考，2006.3

⑦常紀文.國外綜合性環境法關于公眾參與的立法經驗及對我國環境基本法制定的啟示[DB].人民網強國論壇，2005.10.16

⑧張梓太.公眾參與與環境保護法〔J〕.鄭州大學學報(哲學社會科學版)，2002(2)

(作者簡介:楊采芹，中共麗水市委黨校教研室主任，副教授 浙江麗水 323000)

(責編:若佳)