中國的污染防治立法：歷史、現狀和未來

摘 要:污染防治法是環境法體系的重要組成部分。文章對我國污染防治法的歷史發展做了簡要回顧，對現行的污染防治法例進行了總結與評價，并對未來污染防治法的發展方向提出了幾點設想。

關鍵詞: 污染防治立法 評析

中圖分類號:DF46

文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-090-02

中國的發展，正經歷著工業化與城市化的歷程，無論是工業化還是城市化，都對我們的生態環境提出了挑戰。經濟的急速增長，制造業、食品業、服務業和公共事業的持續拓展，雖帶來了繁榮富足的生活，但伴隨而來的卻是日益嚴重的環境污染和破壞。雖然現代環境法的發展早已突破了單純的污染防治的界限而擴展到自然保護領域，環境污染依然是環境問題中最尖銳和突出的部分，環境污染防治仍是目前中國的一個重大而繁重的課題，污染防治法在環境法體系中仍然具有舉足輕重的地位。

一、我國污染防治立法的歷史沿革

中華古國歷史悠久，中華法系源遠流長。早在殷商時期，我國奴隸社會的統治者就已經開始注意保護環境，并在法律中做出了一些規定，直到《明律》和《清律》，這些關于環境保護的規定不斷被沿襲和補充。但是，由于在這段漫長的歷史過程中，中國一直處于農業、手工業經濟階段，人力對環境的影響不大，環境問題沒有出現集中的爆發，法律中主要規定的是狩獵、城市衛生等內容。雖然還沒有現代意義上的環境保護工作和環境與資源保護立法，但已出現了一些十分可貴的保護自然資源的論述和零星的保護自然環境與生活環境的法律規范，且隨著環境問題發展而有所發展。至民國時期，農業經濟占主要地位，沿海一帶現代工業也有所發展。由于不注意環境保護，在局部地區已出現污染。但由于當時戰亂頻繁，政局不穩，執政者極不重視環境保護，因而環境與資源保護立法殘缺不全，幾乎查不到防治污染的專門法規。建國后我國的環境保護立法經歷了比較曲折的發展過程，但總趨勢是日益受到國家的重視而逐步發展和完善。①這一時期環境立法的重點在于對自然資源的保護，防止環境破壞，同時也注意到了環境污染問題。但總體上看，立法比較零散，貫徹實施不力。環境法在我國真正得以發展是在1973年以后，此時我國已建立了比較完整的工業體系，環境污染也隨之日趨嚴重。在國際上，工業發達國家這時不斷出現震驚世界的公害事件，這些慘痛教訓使我國認識到控制污染的嚴重性。特別是聯合國在1972年召開的第一次人類環境會議，對中國的環境保護工作起了警戒和促進作用。1973年國務院召開了第一次全國環境保護會議，把環境保護提上了國家管理的議事日程。此后又頒布了一系列“三廢”以及其它污染物的排放標準。1978年修訂的《憲法》首次將環境保護寫入國家根本大法:“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”，從而為我國的環境保護立法提供了憲法基礎。1979年《中華人民共和國環境保護法(試行)》的頒布，標志著我國的環境保護工作進入了法制階段，也標志著我國的環境法體系開始建立。該法以較大篇幅規定了污染防治的基本監督管理制度。進入80年代以后，中國的法制建設進入飛速發展時期，中國的環境保護也經歷了第一次立法高潮，幾個重要的污染防治法律法規先后頒布實施，中國的污染防治法逐步從零星分散走向有序和體系化。

二、現有的污染防治法例簡介

概括而言，我國的污染防治法包括環境要素遭到污染的法律規定、防治污染物污染環境的法律規定和防止公害發生的法律規定。②我國已經頒布的環境污染防治法主要為:

大氣污染防治:1987年9月頒布，1995年修訂，經2000年4月再次修改的《中華人民共和國大氣污染防治法》。修改后的《大氣污染防治法》共7章，66條，規定了整體大氣環境、地方大氣環境的城市區域大氣環境防治污染的主要制度和法律責任。相比較于舊法(指1995年《大氣污染防治法》)而言，新法在條款和內容上都做了大幅度改動。此次修訂的主要內容是:集中力量抓重點城市的大氣污染防治;加強機動車防治;加大城市揚塵的控制力度;禁止超過標準排放污染物;實行大氣污染物排放的總量控制和許可制度;建立按照排污總量收費的制度;強化法律責任等。③這些內容的改動標志著我國在依法防治大氣污染的軌道上又前進了一步，對控制大氣污染有重要意義。

水污染防治:1984年5月頒布，經1996年修改的《中華人民共和國水污染防治法》。修改后的《水污染防治法》共7章，62條，包括總則、水環境質量標準和污染物排放標準的制定、水污染防治的監督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律責任和附則。

海洋污染防治:1982年頒布，1999年12月修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》。修訂后的新法共10章98條。該法主要是針對防止海洋污染而制定的。從海岸工程、海洋石油勘探開發、陸源污染物、船舶、傾倒廢棄物等幾個方面對防止海洋的污染損害做出了規定。從內容上看，相比較于舊法，新法呈現出對海洋環境保護管理的分工更加明確，更加強調對海洋的生態保護，管理措施更具可操作性，與國際條約更加銜接等特點。并確立了重點海域污染物總量控制制度、海洋環境標準制度、對嚴重污染海洋環境的落后工藝和嚴重污染環境的落后設備的淘汰制度、海洋環境監測和監視信息管理制度、船舶油污保險和油污損害賠償基金制度等一些新的環境保護管理制度。④

噪聲控制:1989年9月頒布的《中華人民共和國環境噪聲污染防治條例》，在1996年被修訂為《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》。該法共8章64條，對工業生產、建筑施工、交通運輸和社會生活中產生的環境噪聲問題進行了規定。

固體廢物管理:1995年頒布，經2004年2月修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》。此法共6章91條，做出了固體廢物防治方面的一般規定、工業固體廢物污染環境的防治、城市生活垃圾污染環境的防治和危險廢物污染環境的防治等特別規定及其法律責任等。修訂后的《固體廢物污染環境防治法》具有以下特點:將農村納入新法視野，規范畜禽養殖產生的糞便廢物的管理，叫停露天焚燒秸稈;強化了法律責任，不僅加大了違法處罰力度，還對民事損害賠償給予充分重視，主張環境權益，誰污染誰舉證，對污染損害賠償糾紛實行舉證責任倒置;確立生產者責任延伸制度;倡導綠色生產、綠色生活;完善危險廢物管理措施。該法在五部環境污染防治法中，條文最多，操作性較強，規定也較為合理。

除了大氣、水、環境噪聲、固體廢物污染、海洋環境保護方面的法律以外，我國對造成環境污染的其它領域還有一系列的防治和管理規定，包括防治放射性污染的規定、防治農藥污染的規定、防治化學危險物品污染的規定等。其中，有些規定正在或即將制定成法律。

三、現有的污染防治法例評析

環境污染防治法是環境法的重要組成部分，也是我國環境法的核心和最先進、最完善的部分。20世紀90年代以來，我國形成了較為完備的環境污染防治法體系，擁有了較為配套的環境污染防治法律制度。隨著可持續發展觀念的提出，中國的污染防治法經過不斷的修訂日趨得以發展和完善，中國的污染控制政策無論從管理還是從內容上都發生了一些變革。主要體現在:

1.污染的控制方式上，從重濃度控制轉變為濃度控制與總量控制相結合。新修訂的《大氣污染防治法》建立了大氣污染物排放的總量控制制度，其具體規定是:(1)國家要采取措施，有計劃地控制或逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量。(2)國務院和省(市、區)對未達到規定的大氣環境質量標準的區域和國務院批準劃定的酸雨控制區、SO2污染控制區，可以劃定為主要大氣污染物總量控制區。新修訂的《水污染防治法》第16條規定:“省級以上人民政府對實現水污染物達標排放仍不能達到國家規定的水環境質量標準的水體，可以實施重點污染物排放的總量控制制度。”新修訂的《海洋環境保護法》也規定重點海域污染物總量控制制度。這一制度要求根據海洋環境容量確定污染物排海總量，以便保證海水水質符合規定要求。

2.排污收費制度有了顯著變化，禁止超標準排放污染物。根據1996年修訂的《大氣污染防治法》第12條規定，合法的排污是不需交納排污費的，國家只對超過規定排放標準的單位征收超標排污費，但并不給予行政處罰，即實行“排污不收費，超標排污不處罰原則”。而2000年修訂的《大氣污染防治法》第13條規定:“向大氣排放污染物的，其污染物排放濃度不得超過國家和地方規定的排放標準。”對于超標準排污行為，則在第48條規定了處罰措施，對違反國家和地方排放標準的做出了限期治理和罰款的行政處罰。此條款表明了新法對超標排污行為定性為違法行為，并對其采取強制性的手段。新修訂的《海洋環境保護法》則正式把征收排污費作為一項環境管理制度加以規定，并明確規定了征收傾倒費的制度。

3.突出了源頭控制、預防為主原則，貫徹了可持續發展的清潔生產思想。1995年修訂的《大氣污染防治法》首先規定了清潔生產制度、落后生產工藝和落后設備淘汰制度、禁用工藝和設備名錄制度和禁止淘汰設備轉讓制度。2000年修訂的《大氣污染防治法》還增加了將淘汰的設備轉讓給他人使用的法律責任。⑤2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》，1996年修訂的《水污染防治法》，1996年制定的《環境噪聲污染防治法》和1999年修訂的《海洋環境保護法》也相繼對清潔生產制度做出了法律規定。

4.強化了公眾參與環境保護原則。新修訂的《水污染防治法》和1996年制定的《環境噪聲污染防治法》規定了“環境影響報告書中應當有該建設項目所在地單位和居民意見”。這是公眾參與環境保護的一種具體體現。新修訂的《大氣污染防治法》也貫徹了這一制度，明確了公民在有關環境事務方面的知情權，增強其保護環境質量的責任感，使其積極主動地參與到保護環境的活動中。

5.強化了各種污染行為應當承擔的法律責任。我國過去和現有的一些環境法律法規之所以難以實施，就是因為其規定過于籠統，甚至對許多義務性規范沒有明確法律責任。新修訂的《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》在這方面有明顯的改進。其中，《大氣污染防治法》第6章規定了各種污染大氣環境的違法行為應當承擔的法律責任，共20條，占了全部法律條文的近1/3，這是目前為止規定法律責任最詳盡的污染防治法。《海洋環境保護法》的98個法律條文中有22條規定的是法律責任。該法中的義務性條款基本上都有相應的違法責任規定。而且，對每一個違法行為不僅規定了處罰的種類，對需要罰款的違法行為還規定了具體的罰款幅度。

四、展望

概括而言，我國的環境法例涵蓋面大，管制富于彈性，且參照其他先進國家的法制經驗，基本上達到“控制污染與經濟同時并進”這一先決目標。隨著《清潔生產法》和《環境影響評價法》的推出，以及《排污費征收使用管理條例》的頒布，我國的環境污染防治立法方興未艾。然而，展望未來的環境污染防治法，仍需不斷健全本身的體制，適應時代的變更，更彈性地加強執法和填補規劃工作的漏洞。具體而言，在以下方面仍有待發展:

1.在污染防治的立法中，要注重經濟手段的充分利用。環境問題本質上是一個經濟問題，運用經濟手段進行環境管理，國外早有實踐，而且有的在理論上已日趨成熟。目前，我國市場經濟體系逐步建立，價值規律和商品經濟將在經濟活動中發揮越來越大的作用，因此，環境的管理也應引入市場機制，更多地依靠市場經濟手段來解決環境問題。相對于我國環境保護工作而言，當前能夠在環境立法中確立的經濟措施主要有以下幾個方面:(1)征收環境稅。環境是一種寶貴的資源，要實現環保目標，國家需運用稅收手段對排污者課征環境保護稅，通過稅收，增加排污者的經濟負擔，以期達到改變其行為方式之目的，這是解決環境污染的根本之策。(2)財政援助。污染的防治需要以資金的投入作保障，為減輕治理和保護者的過重經濟負擔，國家需要給予一定的資金技術援助，從而鼓勵進行治理和保護，這是一種積極干預。(3)低息貸款或優惠貸款。這是政府對環境進行管理的一種間接的財政援助方式。這種經濟手段的運用，能減輕政府在支援財政援助中的重負，同時又可以鼓勵單位或個人積極進行環境治理和加強環境管理。⑥

2.進一步完善排污收費制度。2003 年國務院頒布了《排污費征收使用管理條例》(以下簡稱《條例》)，以行政法規的形式確立了市場經濟條件下的排污收費制度。該制度為我國環保事業的發展提供了有力的法律保障，但仍存在一些問題，影響該制度的有效發揮。表現在:(1)收費范圍過窄。我國目前法律規定，排污費收費項目的征收范圍僅限于污水、廢氣、固體廢物及危險廢物、環境噪聲。但從實踐上看，其他大量的污染物如光污染、電磁波輻射等，也對人類造成了很大危害，因此，有必要也將它們納入排污收費的征收范圍。(2)沒有明確“排污收費，超標處罰”原則。根據《標準化法實施條例》第18條的規定，污染物排放標準屬于強制性標準，具有法律約束力。因此，違反該標準超標排放污染物即是違法，應該追究排污者法律責任，給予行政處罰，而《條例》中并沒有明確。今后的發展方向應為:擴大收費范圍，只要排放的是對環境有害的物質，都應當收費;對超標準排污行為進行行政處罰，加大懲罰力度，加強污染者治理的積極性。

3.環境執法力度較為軟弱，尚待加強。我國的環境污染防治立法體系雖較完善，但與其相配套的立法尚不完整。完整的污染防治立法體系除了有實體性內容外，與其相配套的程序性規定也是必不可少的，但重實體輕程序是我國環境立法上存在的一個普遍現象。此外，有些法規的可操作性不強，沒有具體的實施細則，如《固體廢物污染環境防治法》和《環境噪聲污染防治法》等至今還沒有出臺實施細則，給執法帶來不便。因此，加緊完善相配套之立法是必然選擇。

4.加強環境污染防治立法的國際合作與交流，努力與國際社會接軌。環境污染防治問題是一個全球的問題，需要世界各國人民的努力與支持。我國歷來十分重視參與全球環境的保護與改善工作。自上世紀80年代以來，在環境污染的防治方面，先后締結和參加了《保護臭氧層維也納公約》、《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》、《氣候變化框架公約》、《及早通報核事故公約》、《核事故或輻射緊急情況援助公約》和《控制危險廢物越境轉移及其處置的馬塞爾公約》等多項國際條約、公約和協定，履行了我們應盡的職責和義務。目前，趨同化、國際化、全球化是各國環境立法的趨勢，我國在國內污染防治立法方面，應積極借鑒國際上污染防治立法的經驗，引進污染控制方面先進的手段、技術，力求在污染防治立法的內容上、立法的數量和質量上，與國際社會接軌，這樣才能從根本上融入到保護全球環境的大背景中去。

[本文受河南科技大學青年人才基金項目資助]

注釋:

① 金瑞林.環境與資源保護法學[M].北京大學出版社，1999

② 汪勁，田秦等.綠色正義——環境的法律保護[M].廣州出版社，2000

③ 羅宏等.大氣污染防治法的修訂——環境管理思想的變革[J].環境保護，2000(10)

④王燦發.論修訂后的海洋環境保護法的特點[J].環境保護，2004(4)

⑤ 周訓芳.環境法學[M].中國林業出版社，2000

⑥ 戚道孟.環境法[M].南開大學出版社，2000

(作者單位:河南科技大學文法學院 河南洛陽 471000 )

(責編:若佳)