環境法的制度工具

摘 要:控制環境風險的制度有四項:市場力、政府管制、侵權法或普通法責任和社會保險。每種制度并非完美無缺，都有各自的適用范圍、邊界、優點和缺點。它們相互聯系、相互補充以實現環境法的目的。每項制度發揮的作用取決于問題的特征。

關鍵詞:環境法 侵權法 普通法 管制

中圖分類號:DF46

文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-097-03

一、環境法的制度工具

在環境問題在世界范圍內成為重要社會問題之時，如何運用法律手段控制環境風險或者環境法的制度工具種類有哪些，作為一個不可回避的問題擺在立法者面前。一般在論證環境問題的發生原因時，“公地的悲劇”經常被使用。自然，解決“公地的悲劇”的方法也是環境法制度工具的選擇項。在很大程度上，環境法制度工具是公地悲劇解決方案的現實版本。概括起來，控制環境風險的制度有四項:市場力、政府管制、普通法責任和社會保險。

1.市場力。市場力抓住市場主體減少成本和追逐利潤的動機，設置某些制度運用市場力量影響市場主體的行為，誘導市場主體從事有利于環境保護的行為或者不從事有害于環境保護的行為。市場力包括污染稅或排污費、補貼和排污交易。由于希望以較少的成本達到環境法的要求并減少政府干預的程度，市場力越來越受歡迎。事實上的理由很確鑿:對于在生產過程中存在哪些能源節約潛力以及怎樣阻止有害物質的產生，工業知情人要比國家的監督官員知悉更多的信息。

收費或者收稅是市場力的手段之一。以公地為例，政府可以對進入公地放牧征收進場費，或者更有效率的是按照對公地的使用征稅(例如，按放牧的羊的數量或者時間征稅)。這樣的市場力更具有吸引力，因為其結果是用途的自我管理。如果費或者稅設定合理，這些工具確實可以將外部性內部化，為修正行為提供直接的動力，兼顧環境和經濟利益。污染稅或者排污費是庇古稅在環境領域的具體應用，目的是將環境外部性內部化。排污費以污染者付費原則為基礎，為減少排污量提供激勵。補貼正好與稅收相反。從事令環境受益的公司會獲得公共資金、減稅優惠或者其他補貼，這些公司因此而受到鼓勵。除了具體的環境管制計劃之外，美國聯邦政府和許多州政府已經制定稅法從而激勵環境友好產品的生產和使用以及有利于環境的活動，抑制不利于環境的產品和活動。當然，對于環境稅的指責也不是不存在。例如，有人指責，當生態稅收已占據國庫收入的重要一席時，一個令人費解的問題也隨之產生:國家從被破壞的環境中受益，形象地說以此過活，這和近代早期的護林員專靠對森林違規行為的罰款為生多么相似！不過，如果環境稅或者排污費能夠在用途方面定向使用于環境保護，上述指責就失去理由。

在美國更受歡迎的市場工具是可交易的許可證或配額。迄今為止，政府已經運用交易制度來減少大范圍的污染物的排放、管理漁業資源和龍蝦捕撈以及引導棲息地的建設。運用市場進行的交易制度比命令管制更有效率。政府決定有害活動(像污染)的容許程度，授予個人權利以從事在管理指標范圍內的活動，允許這些權利進行交易。市場并不在決定環境保護水平上發揮作用，這是政府的責任。市場可以允許減污成本較低的企業向減污成本很高的企業購買排污指標，其結果是減少管理的總的經濟成本。美國《清潔大氣法》的有關條款是排污交易的具體例證。《清潔大氣法》設立酸雨計劃以減少二氧化硫和氮氧化物的排放，它們都是酸雨的主要形成物質。每個發電設施可以分配到一定的可以用于交易的排污指標，因此，它可以在該水平上排放二氧化硫。每年的排放指標可以進行買賣，也可以儲存用于將來的使用或者再出售。這是酸雨計劃的嶄新的特點。一個排污市場就此產生。清潔設施可以通過出讓多余的排污指標獲得收入，不清潔的設施可以通過向清潔設施購買排污指標而不需要自己添置新的設施來減少排污。排污交易在總的排污限額確定的時候，有利于減少社會成本。它可以體現效率，但不具有改善環境的積極功能。只有在減少總的排污限額或者采用更嚴格的環境標準時，改善環境的目標才有實現的可能。

稅費制度和排污交易盡管被同列在市場力下，二者的區別也不容忽視。排污交易的價格由市場供需矛盾形成，稅費則是政府定價。正因為如此，有些學者并不贊同稅費是市場工具，而是經濟刺激的手段，經濟刺激可能來自政府也可能來自市場，這是很有道理的。不過，環境管制直接給企業設定義務內容，企業沒有辦法影響義務內容，這是命令控制模式，而市場力或者說經濟刺激則并沒有直接給企業下命令，而是劃定規則，以規則為中介間接影響企業行為，企業也可以通過自己的應對來改變義務內容，例如減少排污量就可以少繳納排污費。

市場工具必須在交易雙方充分知曉信息的情況下，方能奏效，因為市場工具誘導市場主體的行為通過市場信息發揮作用。如果侵權法或普通法、命令管制和市場工具代表“硬性”的管理辦法，那么在要求信息發布和傳播的法律中可以找到柔性的方法。有時被稱之為回應型法(reflexive laws)，這類方法后面的理論是政府通過迫使人們考慮他們造成的損害和宣傳這類損害來改變人們的行為方式。在公地的情形下，政府可能要求牧民記錄和公布他們放牧的羊的數量或者羊吃草料的量。政府也可能試圖用宣傳小冊子或者以演講的方式告訴牧民過度放牧的原因和威脅。一般而言，在沒有強烈的政治意愿支持運用市場工具或者管制手段時，或者這類工具不適合該類問題時，可以采用信息發布的方法。在很多情況下，特別是在污染的情況下，要求收集和發布信息導致受管理者行為的重大變化，即使在缺乏公開的命令管制時也是如此。只有在消費者充分知曉信息且可以進行自由選擇時，市場力才可以產生非常有效的壓力以阻止破壞環境的各種實踐活動。

2.管制。如果依賴命令管制，政府將決定如何利用環境資源。該策略明確監督被管理者的行為，這在環境法中是最典型的管理方法。例如，在公地的情形下，政府可能限制進入，可能限制放牧的羊的數量或者放牧的時間或者季節，政府也可能留出地塊恢復植被，等等。這類命令管制也被稱為命令——控制模式，可能十分有效，但對于其效率有相當爭議。

主要的政府管制類型有以下幾種:(1)設計標準或者技術規范。它們詳細說明某工廠、機器或者污染控制裝置應該如何設計。(2)性能標準或者排放限額。它們設定管理對象需要達到的目標和性能水平，但不規定如何達到。包括規定在某具體時間段可以從點源排放的污染物的濃度、數量和種類。(3)環境質量或者基于危害的標準。它們設立在某具體地區的必須達到或者維持的環境質量標準。(4)產品禁令或者使用限制。禁止某項產品或者活動，或者限制其使用。(5)計劃或者分析要求。包括準備環境影響報告、收集和分析具體信息、在采取對環境有嚴重影響的行為前準備必要的計劃等。(6)信息公開(標簽)要求。要求管理對象公布信息。其一般目標是告知人們通過適當行為可以避免的危險。信息公開的要求也可以產生公眾對減少排污的壓力。

3.侵權法或者普通法責任。普通法訴訟是原告尋求救濟與環境有關的權利侵害的訴訟，有時被稱為環境侵權。環境侵權的發生以環境要素例如水、空氣或者土地為媒介。與環境有關的四種侵權類型是:妨害、非法侵占、過失和嚴格責任。

依據布萊克法律詞典(1990年第六版)，妨害被定義為:“某人對其財產進行不合理、缺乏根據的或者違法使用，破壞或者傷害他人或者公眾的權利，產生法律推定導致危害的重大的干擾、不便和不適的活動。”在決定某項行為是否構成妨害時，法院考慮行為本身的特點。法院一般認可妨害導致的不適必須達到嚴重的傷害或者干擾，該行為在正常情形和條件下必須具體影響一般人的身體或者精神健康，才構成妨害。妨害包括私人妨害和公共妨害。侵權法重述(第二版)將私人妨害定義為:“對他人在土地的私人使用和享有利益方面的非侵占性侵犯。”只有土地使用和享有的財產權利和特權的主體在他們遭受嚴重危害時才可以提起私人妨害訴訟。侵權法重述(第二版)將公共妨害定義為:“對一般公眾共有的權利進行不合理的干擾。”

非法侵占不同于妨害。非法侵占是對財產占有的干擾，而妨害是基于對財產使用和享有的干擾。非法侵占是對財產的故意干擾。在關涉環境的情況下，根據非法侵占的理論，應該擔責的當事人無須親自進入鄰接的財產或者從財產上拿走東西，只要引起的污染遷移至或者侵入他人財產，導致危害和干擾鄰人對其財產的排他性占有即可。無論如何，非法侵占和妨害之間的界限并非十分清晰。

依據布萊克法律詞典(1990年第六版)，過失被界定為:“基于一般管理個人事務的正常考慮，理性人應該做而沒有做，或者理性和謹慎人不應做而做了。”過失針對非故意施加傷害的侵權。依據過失理論，原告想要主張權利，必須證明被告對原告具有注意義務、義務被違反、義務違反是造成原告受到傷害的近因。因疏忽和不恰當處置或者處理危險廢物受到危害的人可以依據過失的訴因而要求被告賠償損失。一旦構成過失侵權，過失行為完全遵守所有的政府規定和排污許可證的條件也不能免責。另一方面，沒有遵守環境條例或者法令的要求，在某些州依據“過失本身”的責任理論則可能構成責任的表面證據。

侵權的嚴格責任也常常由法院適用來救濟環境危害。依據該理論，對人身或者財產的損害責任的構成不需要證明過失的存在。在環境侵權的場合下，基于嚴格責任的例子是高度危險活動，例如，土地所有者在其土地上保存潛在的危險物質，一旦泄露或失控必然傷害他人。依據嚴格責任的理論，這種情況下，無論土地所有者是否存在過失，都必須賠償因高度危險物質逃逸造成的損失。

在大陸法系，環境侵權和相鄰權基本上可以覆蓋與環境保護有關的除公共妨害之外的普通法責任制度，它們都是對違反法律義務的行為人所課以的法律責任。按照傳統的侵權法理論，公共妨害和私人妨害之間的區別主要有:公共妨害所侵犯的是公眾共同的權利或社會的普遍利益，而私人妨害所侵犯的是私人的土地所有權或者享用權;公共妨害屬于犯罪，招致刑事處罰，而私人妨害屬于民事侵權，招致民事制裁或賠償;關于公共妨害的訴訟由公共官員代表政府提起，而關于私人妨害的訴訟由受害人或受害人的代表提起。不過，需要指出的是，在大陸法系，個人遭受的損失受到私法救濟與其他人遭受的損失沒有關系，也就是只要遭受人身或者財產損失，無論他人是否受到同樣損失，受害者均能提起民事訴訟以獲得救濟。而在美國，個人如果遭受的妨害與公共大眾所遭受的是同種或者同類的，他就不能自己向被告提起妨害責任訴訟，而只能提出刑事訴訟。但是，如果他遭受的傷害與公眾遭受的不同，他就可以提出私人妨害訴訟。

4.社會保險。社會保險是第四種制度。環境責任保險屬于責任保險的一種，具有責任保險的基本特征，即僅承保被保險人因過錯或根據法律規定的無過錯行為所產生的損害賠償責任，被保險人因故意實施毀壞保險標的的行為而產生的損害賠償責任，不能作為責任保險合同的標的。一般認為，環境責任保險是以被保險人因玷污或污染水、土地或空氣，依法應承擔的賠償責任作為保險對象的保險。美國超級基金法為環境清理費用和自然資源損失施加了嚴格連帶和多重責任(strict，joint，and several liability )。其他法令還要求，排污設施在申請危險物質處理許可證時必須購買足夠的保險或者具有其他資源支付由其行為造成的潛在的損失，從而加強普通法責任規則的有效性。

像普通法責任一樣，社會保險并非獨立的制度，因為它只是重新分配損失的救濟方法。依據市場規則，每人應該對其行為后果負責。并非每個行為人都會自愿賠償其所造成的損失。如果造成的損失由受害者承擔，這是不公平的狀況。普通法責任的目的在于通過強制性的法律責任矯正不公平的狀態。嚴格而言，社會保險也非獨立制度。它起著補充市場力的作用。如果污染者沒有足夠的賠償能力，就無法實現公平賠償。社會保險不僅保證受害者可以獲得環境損失的公平賠償，而且保證污染者避免因賠償環境損失而破產，從而可以繼續經營。

二、各具體制度工具的優劣

市場力、政府管制、侵權法或普通法責任以及社會保險四種制度不是相互孤立的。每種制度并非完美無缺，都有各自的適用范圍、邊界、優點和缺點。它們相互聯系、相互補充以實現環境法的目的。每項制度發揮的作用取決于問題的特征。在消費者知曉信息并有選擇的情況下，市場力可以迅速、有效控制風險，但是導致行為人缺乏足夠的激勵向消費者公開信息，并且無法控制因為可交易產權的缺位所導致的不能通過市場進行交易的風險。我國臺灣學者陳慈陽先生也總結了間接性措施的優點和缺點。間接性措施的優點有:“1.直接針對受規范者的動機加以影響。在成效而言，間接性的動機啟發影響并不比直接的強制措施弱，且可避免冗長立法與否爭辯程序。2.對于受規范者的預先遵守法律規定的程度會提高。3.減輕國家在執行直接強制管制行為所耗費的人力、金錢及時間的負擔，4.符合自由民主法治國家的理想，因為此對人民自由權利之來自國家方面的限制最為輕微。”其缺點在于，“缺少法治國的法律的明確性的要求，立法者難以預期受規范者之反應，亦即其是否會為國家所期待之一定行為，仍不可知。且由于欠缺行政上的強制性，縱其不為時，亦不得強制其為之。”陳先生對優點的總結確乎精粹，對缺點的認識卻有偏差。間接性的措施在實施上經由規定經濟誘因的既定規則賦予受規范者選擇的自由空間，但受規范者一經選擇，法律義務也就確定，法律義務的內容來自法律和受規范者的共同選擇。確定的法律義務沒有得到履行的法律后果與不服從管制的法律后果沒有強制性方面的差異。侵權法或普通法責任可以為環境損害的受害者提供賠償，在私人較政府更了解風險的特征和如何進行控制時更有效率。但是因證明因果關系的難度，侵權法或普通法責任導致行為人缺乏控制風險的積極性，并且對廣泛分布的危害或者超出污染賠償能力的危害難以奏效。政府管制可以通過將風險活動的外部成本內部化來有效防止環境危害，可通過改變風險和收益的分配來因應公平問題，可用于公開環境風險信息。但是，政府管制不能為環境損害的受害者提供賠償，難以根據環境管制對象之間的相關差別定做管理手段，在對風險和控制方式的選擇缺乏了解時可能起相反作用。社會保險幫助確保環境損害受害者得到賠償，但會降低污染源預防污染危害的積極性。政府管制不僅是一種制度工具，也是保證每項制度工具正常運行的制度保障。環境管制立法對信息公開的要求可以利用知曉信息的消費者的市場選擇作為手段來預防環境危害。對保險的要求可以保證環境損害得到公平的賠償。不同制度工具的優勢和劣勢之間呈現一個制度的優勢是另一個制度劣勢的明顯特征。四種制度工具與其被看作互不相干的，還不如被看作環境問題解決之道的彼此不同但相互補充的部分。

人們似乎總是偏好政府管制來解決“公地的悲劇”，這便容易導致其他方法的受冷落。可能事實上，這些方法對于某些環境問題比政府管制更為奏效或者可以使政府管制更奏效。保留制度工具的多樣性恰如保護生物多樣性一樣令人興奮和神往，多樣性制度之間的競爭將會更有利于我們找到最有效果的應對環境問題的制度搭配。政府的和非政府的方法都可用于解決公地的悲劇。

人們可以搭配運用這些制度工具來解決于幾乎所有的環境問題。以氣候變化為例，考慮一下可以運用來減少溫室氣體排放的法律工具的范圍及其潛在的短處。

依賴侵權法或普通法很難證明因果關系——個別排放和危害(或者是海平面上升或者是異常的氣候)之間的聯系。妨害法和非法侵入(trespass)理論在因果關系稀薄和存在多個污染源的污染中難以找到用武之地。

命令管制似乎更為可行。針對溫室氣體，管制可以采取排放控制、限制污染源排放數量的方式。管制也可能運用特定的污染物控制技術或者其他的過程設計要求(常常指最佳實用技術)。這盡管有立竿見影的效果，但因過于依賴技術手段而被指責為過于僵硬，因為，除非技術標準定期改變，否則，排污設施幾乎沒有積極性在超越最佳實用技術的要求之外減少污染。其最好的結果就是環境質量剛好達標，不可能得到進一步改善。

市場工具從內在特點上運用起來十分順手。環境法可以依據排放的溫室氣體的數量征收排放費，也就是庇古稅，由于排污費與排放數量有關，因此排污費會鼓勵每個排放者減少排放量。當然，這種方法也有缺點。設計合適的稅費水平十分困難。畢竟，環境保護官員關注的是污染源或者資源的使用的總體效果。更實際的是，對于稅費存在強烈的公眾和政治反對意見。在多數情形下，當污染稅被設計時，更多是為了增加財政收入，而非修正人們的行為。另一項選擇是在溫室氣體方面建立交易制度。在排污指標和排污交易制度中，決策者確定預期達到的某污染物的排放總量。管理者決定排污指標在污染源間初始分配的原則，將許可證頒發給被管理者，持證人有權排放規定數量的污染物。簡言之，各持證污染源允許排放的污染物的總量等于決策者設定的排放總量。排污交易的支持者認為這會增加效率。在溫室氣體交易中，讓市場而不是管理者決定單個排污者的減少量，能夠用較低成本控制污染物的有贏利動機的機構將減少污染物的排放甚至超過許可證的要求從而節省排污指標，然后，將多余的指標出售給控制污染成本較高的企業。于是，污染物減少的最大份額將來自最小成本控制污染的企業，允許每個排污者衡量降低污染的邊際成本和購買指標的成本，做出有效率的決定。如果排污限額設計合適，可交易的許可證比命令控制模式以更低的成本達到環境保護的相同水平。這必然鼓勵被管理者選擇合適的控制策略、采用革新的實踐和技術。

交易制度的弊端與界定私人產權相似——初始許可證的分配困難。另外，構筑順利運作的市場也不是一件容易的事情。必須有足夠的、限定嚴格的交易場所和市場參加者的共同體，也必須要有精心設計的“交易貨幣”，該“貨幣”必須可以交換并反映期望實現的環境質量。例如，它可能進一步考慮允許佛羅里達的海岸開發者用他們在俄勒岡減少的磷的排放來交易濕地價值。

最后，信息公開也很有效。例如，信息公開要求公司收集和通過網頁公布其溫室氣體排放。這類建議受到工業界的強烈反對。類似地，信息公開可能建立生態標志制度，允許成功減少溫室氣體的公司或者產品使用生態標志。這類項目的理論基礎是為熱愛環保的消費者提供可靠的信息，他們將會購買環境友好公司的產品。

每項制度工具都有其優勢和弱點，立法者和執法者的任務是在面對某一類具體環境問題時，充分發揮每項制度的優勢，克服其弱點，構筑適合該環境問題特點的因應之策。

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(作者單位:中國政法大學民商經濟法學院 北京 102249)

(責編:賈偉)