論行政自由裁量權的內部監督

摘 要:行政自由裁量權的內部監督就制度設計而言體系完備且具有專業性、便民性、全面性、靈活性、自主性等優點，但是在實際運作中，卻存在監督無序、監督乏力、監督失衡、監督意識弱等問題。內部監督制度設計和實際運作不一致的主要原因在于缺乏動力機制，為此要完善行政自由裁量權的內部監督，必須強化動力機制。整合監督機構、完善啟動程序、加強行政道德建設、建立責任制度等做法可供借鑒。

關鍵詞:行政 自由裁量權 內部監督 動力機制

中圖分類號:DF74

文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-101-03

“行政自由裁量權是行政機關在法律規定的權限范圍內，決定作為或不作為，以及如何作為的權利，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。”行政自由裁量權反映了現代行政的能動特點，有利于高效行政目標的實現。但是，由于自由裁量權是一種選擇權，行政主體對法律規范的適用具有較大選擇、裁量的余地，實踐中出現了諸多濫用自由裁量權的行為，侵犯了行政相對人的合法權益和社會的公平效率。因此，加強對行政自由裁量權的監督是依法行政的必然。

實踐中對行政自由裁量權的監督途徑主要有外部監督和內部監督。外部監督包括立法監督、司法監督和民主監督。內部監督是行政系統內部通過一系列機制對自由裁量行為的控制。理論研究中對外部監督途徑特別是司法監督給予了特別關注，認為其是行政自由裁量權的最后防線。而對行政內部監督關注甚少。其原因主要在于“內部監督主體和客體同一，所以效果不佳”的觀念。事實上，在中國目前政治分化不足的情況下，政治系統內部各個部分的聯系較多，外部和內部只是相對的概念。自由裁量行為是行政人員做出的，行政系統內其他人員、機構對其進行監督，也是一種相對的外部監督。而且行政內部監督較外部監督而言，還有其優越性。

一、內部監督的優越性

從理論上說與外部監督特別是司法監督相比，行政內部監督有著以下優越性。

1.專業性。行政機關長期進行行政管理活動，對行政工作的程序、內容比較熟悉，對法律范圍內如何正確實施行政行為最有經驗，因此更容易判定自由裁量權的行使適當與否，以此為依據對行政自由裁量行為進行監督。相比之下，由于行政權涉及范圍的不斷擴大和行政管理的專業性、技術性的不斷增強，行政管理的專業化程度越來越高，外部監督機關對行政管理活動并不熟悉，對行政自由裁量權是否適當行使很難做出客觀的判斷。

2.便民性。通過司法監督與內部監督各自的主要途徑行政訴訟和行政復議的比較可知:第一，行政復議較行政訴訟程序簡單且耗時短。行政訴訟要嚴格按照訴訟程序進行，從起訴、受理到一審，有可能還要經歷二審、再審。依據《行政訴訟法》第五十七條“人民法院應當在立案之日起三個月內做出第一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批準。”第六十條“人民法院審理上訴案件，應當在收到上訴狀之日起兩個月內做出終審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理上訴案件需要延長的，由最高人民法院批準。”就算不考慮再審和經批準的延長期限，走完一個程序至少得5個月。而依據《行政復議法》第三十一條“行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內做出行政復議決定;但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內做出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人;但是延長期限最多不超過三十日。”行政復議審查期限最多也不過90日。第二，行政復議較行政訴訟費用少。行政復議是不收費的，而行政訴訟根據案件性質不同，征收5到上萬元不等的訴訟費和其他訴訟費用(包括鑒定費、翻譯費、公告費、勘驗費，證人、鑒定人或翻譯人的誤工補貼和車旅費，執行判決、裁定或調解協議實際應支出的費用，采取訴訟保全措施的申請費和實際支出的費用，以及人民法院認為應當由當事人支付的其他費用)。根據《行政訴訟法》第74條:行政訴訟費用原則上由敗訴方承擔，雙方都有責任的，由雙方分擔。也就是說如果敗訴的話，行政相對人要支付這筆費用，這對于他們來說是一筆不小的開支。

3.全面性。行政復議作為一種規范化的行政內部監督形式，與行政訴訟相比，監督范圍更廣泛。《行政訴訟法》第五條規定，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”第十二條“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:(一)國防、外交等國家行為;(二)行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令;(三)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定;(四)法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。”司法審查的范圍只限于部分具體行政行為的合法性，排除了國家行為、行政機關內部行為和行政仲裁行為等具體行政行為。而依據《行政復議法》 第三條第三款 “行政復議機關審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定”;第六條、第七條 “公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請:(一)國務院部門的規定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定;(三)鄉、鎮人民政府的規定。” 行政復議的審查范圍不僅包括具體行政行為的合法合理性審查，而且可以對部分抽象行政行為進行附帶性審查。

4.靈活性。立法監督主要通過制定法律規范對行政自由裁量權加以限制，而我國的法律是大陸法系，是成文法，這就決定了立法監督缺少靈活性，不能對行政自由裁量權行使的不同情況加以靈活控制。在我國司法權并不是與立法權并列的國家權力，而是來自立法的授予，只能亦步亦趨地在法律規定的范圍內行使自己的權力，不得越雷池半步。因此，司法審查在立法的嚴格限制下往往過分自抑，處于一種應該審查而難以審查，想審查而無權審查、無力審查的境地。

5.自主性。司法審查遵循“不訴不理”原則，也就是說在行政自由裁量權被不當行使，行政相對人的利益受到侵犯的情況下，只要行政相對人不起訴行政機關，司法機關就不會對行政自由裁量行為加以監督。而現實中，我國的司法機構與行政機構有著千絲萬縷的聯系，司法機關在一定程度上受制于行政機關，在強大而倨傲的行政權面前，行政相對人懼于上訴，司法審查步履維艱。而行政內部監督則是自主監督，是“關起門來清理家務”，該管的管，該撤的撤，不用擔心會影響行政機關的形象和行政權的權威。

二、內部監督途徑及存在問題

當前對行政自由裁量權的內部監督途徑主要有:

1.一般監督。按照行政隸屬關系進行的，上級行政機關監督下級行政機關適當行使自由裁量權，改變或撤銷下級行政機關的不適當行政行為。上級機關既可以直接糾正或責令下級機關糾正不當的違法的行政自由裁量行為，也能根據檢查結果，直接追究做出不當或違法行政自由裁量行為的行政人員的行政法律責任。此外，通過上級機關對下級機關的一般監督，能發現行政系統內部的一般性問題，及時改正，或反映給立法機關，這對于行政系統內部的整治及行政法治的實現都是至關重要的。

2.行政監察。“行政監察是專門的國家行政監察機關按照依法擁有的行政權力，對有關行政機關和公務員的行使職權行為是否符合國家法律、政策以及行政法律實施監督的制度。”行政監察的特點是有常設機關、專職監察人員，以及必要的權力和手段(主要權限有調整權、檢查權、建議權和一定的行政處分權)，程序法定且監督內容廣泛。行政監察的上述特點有利于全面、持久、經常的開展監察工作，并且具有很大程度的獨立性及權威性，是防止行政自由裁量權濫用的有效手段。

3.行政復議監督。行政復議既是行政內部監督的有效途經，同時也是行政相對人重要的救濟途徑。行政相對人對在行政復議范圍內的不當具體行政行為，可以向行政復議機關申請復議。行政復議機關通過審理，對明顯不當的具體行政行為可以決定撤銷、變更，也可以責令被申請人重新做出具體行政行為。行政復議是一種特殊的行政監督，具有行政補救作用，并且復議程序“準司法”，對監督自由裁量權的正當行使具有不可替代的作用。首先，行政復議不僅審查具體行政行為的合法性，同時也審查其合理性，所以監督范圍比較廣泛;其次，行政復議在一定程度上克服了行政一般監督的軟弱，增強了監督的力度;再次，行政復議的免費特征為一般市民特別是弱勢群體運用復議手段維護合法權益提供了可能。隨著人民法制觀念、維權意識的加強，“小市民”在強勢的政府面前不再忍氣吞聲，行政復議手段在監督行政自由裁量權方面將會發揮出越來越大的作用。

行政自由裁量權的內部監督制度設計比較完備，然而這樣一套嚴密、完整的監督體系在運作中出現了諸多問題。有學者將原因歸結為制度本身不完善。比如學者對行政監察制度指責最多的莫過于監察部門人、財、物來自于同級政府，使之喪失了獨立性。誠然，內部監督制度有不完善的地方，但筆者認為問題不止在于制度本身。事實上，這套表面完善的制度體系，缺乏有效的動力機制，監督主體很少積極主動地履行職責，使內部監督體系處于尚未完全運作的狀態，其主要表現為:

監督無序。一般監督、行政復議、行政監察構成行政自由裁量權內部監督的網絡。各部分只有明確分工、密切配合，才能增強其整體功能和監督合力，充分發揮監督體系的優越性。但我國法律對于一般監督只是籠統的規定“上級國家行政機關對下級國家行政機關及其工作人員，負有監督的責任和義務;下級行政機關對上級行政機關的違法行為可以進行檢舉等”，比較《中華人民共和國行政監察法》第十五條規定的監察機關行政監察的職責以及《行政復議法》第二條、第三條規定的行政復議的職責，三種監督方式并沒有嚴格的職能分工，使監督主體之間存在相互推諉心理，導致其缺乏積極行使監督權的動力。

監督乏力。總體來說行政系統內部一般監督比較薄弱。由于我國的行政系統實行垂直領導體制，下級行政機關受上級行政機關的領導，許多行政行為是在上級的指導下直接做出的，下級行政機關好比是上級行政機關的“兒子”，所以上級對下級行使自由裁量權的行為缺少關注，只是對下級的報告資料進行查閱，很難發現問題;行政人員工作績效主要由上級行政領導考評，下級行政機關面臨著上級和績效的壓力，致使下級對上級的監督相當薄弱;至于同級之間，由于同處一個行政系統，同事關系也使行政人員礙于情面而放松對自由裁量行為的監督。

監督失衡。從監督時間上看，事后監督多，事前、事中監督少。根據監督主體對監督客體監督的不同階段，行政內部監督可分為事前監督、事中監督和事后監督三個階段，內部監督應在事前、事中、事后全方位進行，做到三者有機結合。然而我國對行政自由裁量權的內部監督基本上都是事后監督，忽略了事前監督和事中監督，導致濫用自由裁量權行為不斷，行政內部機關陷入被動狀態。從監督對象上看，監督下級較多，監督上級較少;監督一般干部較多，監督領導干部較少。監督的有效性必須建立在監督對象的均衡性基礎之上。我國政府內部監督對象失衡，嚴重影響到我國政府內部監督的效果和權威。

監督意識淡薄。監督意識包括監督者積極參與監督的意識和被監督者自覺接受監督的意識。目前，無論是作為監督主體的行政機關，還是被監督的行政自由裁量行為做出者，都缺乏必要的監督意識。監督者與被監督者處于一個金字塔的權力結構中，彼此之間存在諸多的利益聯系，往往對濫用裁量權行為睜一只眼閉一只眼。被監督者對監督有反感和厭惡情緒，有的還利用手中權力對監督主體進行打擊報復。另外行政相對人的監督意識也很薄弱。由于行政相對人存在的一些傳統的想法，比如“民不與官斗”、“官官相護”等想法，導致其對政府信任感的缺失，使其不敢申訴或不想申訴。

三、強化動力機制 完善內部監督

為有效解決我國行政內部監督動力不足的問題，提高行政監督的效能，筆者認為以下措施可供借鑒:

1.整合監督機構。考慮到目前監察機關與紀檢委合署辦公的問題，雖然大多數行政人員都是黨員，黨的紀律檢查委員會在監督行政機關正當行使自由裁量權上發揮了重要作用。但是，行政人員中畢竟還有部分非黨員，而且對違法行政人員給予黨紀處分而不給予行政處罰甚至刑事處罰，處罰力度不夠大。所以應區分黨的監督體系與國家行政監督體系，將行政監察部門從紀檢委中分離出來，專司行政人員的監督，涉及到黨員行政人員時，可以與紀檢委合作。考慮到行政監察部門的職能與行政復議部分重合，應將這兩個部門合并，更名為監察復議部，對原來屬于兩個部門的監督職能進行整合。變雙重領導體系為垂直領導體系，監察復議部直接受國務院領導。該部人員從行政系統中選拔道德品質高，聲望高的專業人員擔任。給予該部完全的監督權力。物資供應上，由中央財政統一撥款。考核激勵上，在原來上級領導為主的考核體系中加入行政相對人的滿意度，并以監督成果為考核標準。該部的職責主要有:1，對行政自由裁量行為進行日常監督;2，受理公民不滿自由裁量行為的申訴案件。

2.完善監督啟動程序。公民申訴是監督體制的強大動力，因為對于內部監督主體的行政機關而言，濫用行政裁量權行為侵犯的僅僅是公眾利益，而對于行政相對人來說，侵犯的卻是其切身利益，所以沒有誰會比行政相對人更有監督的動力。考慮到目前行政相對人不敢或不想申訴的現實，在加強行政相對人的權利意識，重塑政府形象，使行政相對人對政府增強信心之余，最重要的莫過于完善公民申訴的啟動程序。程序性權利不僅是通向實體性權利的途徑，也是實現實體性權利的保障。對于監督行政法制而言，僅有各種監督方式并不足以確保對行政權行使的有效監督，還必須保證有方便的、快捷的程序達到這些監督方式，啟動各種法定監督。通過完善內部監督的啟動程序，使公民的權利遭受不當行政裁量侵犯時，有一條暢通的途徑引起行政系統的內部監督，就可以變監督行政自由裁量的外部動力為內部動力。

3.加強行政道德建設。行政道德是公共行政的靈魂，其基礎價值觀對一切行政價值、行政活動、行政行為的評判、選擇起決定和向導作用。加強監督者行政道德，目的在于培育其正義感和公仆心，強化正確的權力意識、服務意識及守法觀念，培育監督者內在的行為價值導向，促使其積極主動對行政自由裁量權進行監督。

建立公務員行政道德制度，首先應建立一套科學的道德準則，作為公務員錄用、培訓、考核的標準。在公務員的選拔、任免和升降等工作中引用道德準則，賞善罰惡，對那些道德模范者，給予宣傳和重視，對那些品行不端道德不良者，不予提拔，形成用人機制的道德賞罰導向;在公務員培訓中，要以道德準則為中心，采用多種教育形式，將道德準則內化為公務員的內在道德;在年度考核、任職考察、晉升考察以及組織鑒定等方面以道德準則為標準對公務員職業道德進行評價。第二，建立相應的道德管理組織。建立相應的道德組織，進行制度管理，己成為西方各國行政管理工作的重要趨勢。如美國政府道德辦公室、英國的公共生活準則委員會都是公務員職業道德建設專門化和職業化的典型代表。這些機構的共同之處，都是專職從事公務員職業道德建設工作。國家應建立專門的政府道德管理機構，設置專職的管理人員來承擔道德規范的落實工作。

4.建立行政執法責任制。建立健全行政執法責任制，是保障行政機關及工作人員積極行使內部監督權，嚴格履行法定職責的重要制度保障。通過對監督不力機關和執法者的責任追究，可以促使其更好、更科學合理地使用監督權。行政執法責任制應當體現有法必依、執法必嚴、違法必究的要求，遵循權力和責任相統一的原則。建立健全行政責任制必須確立行政公示、行政評議考核、行政責任追究等制度。行政公示制度的目的在于把行政執法部門的職責范圍、工作程序、辦事標準、處理時限等一系列直接涉及當事人權益的執法內容，向社會全面公開，便于社會的監督。將行政自由裁量機關和內部監督機關的職責權限、工作內容等加以公示，可以使行政相對人了解裁量機關是否侵犯自己的權利，應該向哪一機關提出監督要求等，方便行政相對人啟動監督程序。評議考核制度作為行政責任制度的核心制度和關鍵環節，對于行政執法責任制的推行和實施，意義重大。對行政內部監督機關監督成果進行科學量化，并與其工資、升遷等切身利益相關，對于激發內部監督人員的監督動力具有重要意義。完善責任追究制度是建立健全行政責任制的必然要求和最終體現。對濫用行政自由裁量權的行為，不僅要追究裁量行為做出者的責任，還要追究負有監督責任的監督人員和機關的責任，以對監督機關施加壓力，促使其積極監督行政自由裁量權的行使。

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(作者單位:上海大學商管學院 上海 200444)

(責編:賈偉)