關于完善高等學校內部控制的幾點思考

摘 要:文章從《內部控制——整體框架》報告( COSO報告)中，關于內部控制的概念及其應達到目標的闡述入手，分析了我國高等學校內部控制存在的問題，進而提出了完善高等學校內部控制的對策。

關鍵詞:高等學校 內部控制 思考

中圖分類號:G475

文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-149-02

近年來，隨著高等教育的發展，高等教育改革不斷深入，高等學校的辦學規模和辦學自主權也不斷擴大，教育經費的來源和結構也發生了明顯的變化，由過去的單一財政撥款轉變為多渠道籌措經費的格局?；旧线_到了《高等教育法》“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制，使高等教育事業的發展同經濟、社會發展的水平相適應”的要求。

任何事物都有兩面性。辦學自主權的擴大和籌資渠道的增加，客觀上有利于高校的發展，但是由于一些高校主觀上還沒有迅速從“政府辦學”的巢臼中擺脫出來，對內部控制的重要性認識不足，由此帶來了一些新問題。近年來，發生在高校的經濟案件和腐敗現象呈上升趨勢，也成為社會的熱點問題之一。建立完善的高校內部控制制度，是防止高校經濟領域職務犯罪、減少腐敗現象和浪費現象、保障高等教育事業快速健康發展的一個重要方面。

一、內部控制的概念及目標

內部控制是古老而又充滿活力的課題。內部控制理論是隨著生產社會化、企業大規模化、資本大眾化不斷得以發展的。進入20世紀90年代后，對于內部控制的研究進入了一個新階段。1992年，美國“反對虛假財務報告委員會”下屬的由美國會計學會、注冊會計師協會、國際內部審計人員協會、財務經理協會和管理會計學會等組織參與的“發起組織委員會(COSO)發布了《內部控制——整體框架》(COSO報告)，該報告認為:內部控制是為達成某些特定目標的廣泛適用性而設計的過程，即內部控制是一種由企業的董事會、管理階層和其他人員執行，由管理人員階層所設計為達成營運的效果及效率，財務報告的可靠性和相關法令的遵循提供合理保證的過程。內部控制包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控等五個相互聯系的要素。

COSO報告認為內部控制應達到三個目標:一是營運目標:與企業有效率及有效果的使用資源有關的目標;二是財務報告目標:與編制可信賴的對外財務報表有關的目標;三是遵循法令目標:與企業個體遵循相關法令有關的目標。

目前，高等學校在我國是事業單位，其內部控制的概念和目標與企業不盡相同，但是內部控制對于高校來說，其重要性也愈加顯現。隨著市場經濟的發展，高等學校的資金來源發生了改變，辦學資金的籌措渠道也由原單一的財政撥款擴展到事業收入(主要是教學收入如學費收入等，科研收入如科技開發、轉讓、咨詢等收入)、經營收入、捐贈收入等。另外隨著高等教育由精英型向大眾型的轉變，高校規模的擴張，銀行貸款在目前高校的辦學資金中所占比例越來越大，其總額甚至超過了其他資金的總和。因此高校的經濟活動也日益復雜，高校之間的競爭也日趨激烈，外延要迅速擴大規模，內涵要提高自己的辦學水平。內部控制的目標也更加明確，高校作為一個非營利組織，其內部控制的目標可概括為兩個方面:一是合法合規經營，保證會計信息真實可靠、確保財產安全;二是效益性，保證高校管理政策的貫徹實施和效益目標的實現。由于我國高校的所有權主體為國有，我們可以把高等學校內部控制的概念作簡單歸納，即:高校管理階層以制度、預算等為主要手段，通過規范和約束高校及其內設機構的經營和財務行為，保證國家法律、法規、政策的貫徹執行，提高財政性資金的使用效益，確保事業發展目標實現的管理活動。

二、高等學校內部控制存在的問題

1.內部控制制度不完善或缺乏系統性。

首先體現在高校內部控制制度的制定沒有適應市場經濟的要求和高校事業的發展。例如近年來高校實行了后勤社會化改革，校辦企業的發展也較快，但高校對后勤公司、校辦企業的控制和監管顯得較為薄弱，對其占用學校資源的使用效益往往考核得不夠。其次是各高校普遍比較重視對財政性資金的控制，制度也相對比較完善。但是對所謂的創收資金、科研資金的管理卻存在漏洞，導致了“小金庫”形成，也是高校職務犯罪的重要成因。另外，一些高校對內部控制制度建設的認識還停留在一般的建章立制階段，存在“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的現象，內部控制制度缺乏系統性。

2.忽視風險管理，缺乏科學決策機制。許多高校仍然采用計劃經濟決策方式，對市場風險沒有充分認識，沒有建立相應的內部控制機制，只憑管理者的感覺盲目決策。主要表現在對舉債融資的還貸能力缺乏必要的可行性論證;對外投資缺乏科學的決策機制。

3.信息化管理層次低，溝通不暢。橫向上，高校的財務部門一般都實現了會計電算化，資產管理、教學、學工等部門也都使用專用軟件進行管理，但各部門都自成體系，信息不能共享?？v向上，由于高校規模的不斷擴大，管理層次的增多，如何讓管理者的意圖“不衰減”地貫徹到每一個員工，和如何讓基層的管理信息盡快、全面地反饋給管理者已成為普遍的難題。導致的后果是形成管理的盲點和漏洞，給不法分子以可乘之機。

4.監督不力，內部審計沒有發揮應有的作用。對高校的內部控制進行監督分兩部分，一是外部監督，由財政、稅務、上級審計部門或社會審計等實行;二是內部監督，一般由內部審計部門實行。由于各外部監督部門的功能交叉、標準不一，再加上分散管理、缺乏橫向信息溝通，未能形成有效的監督合力，其監督效果不盡如人意。在內部監督方面，長期以來，由于高校管理層對內部審計認識不足，導致高校的內部審計機構不健全或人員配備不全。另外，內部審計監督還普遍存在重“財”輕“物”，重“結果”輕“過程”等問題，難以做到提前介入、主動介入、全程監督，發揮的作用有限。

三、完善高等學校內部控制的對策

1.營造良好的控制環境。

控制環境是指對建立、加強或削弱特定政策與程序的效率有重大影響的各種因素?？刂骗h境是推動內部控制工作的發動機，是其他內控組成部分的基礎。對高校而言，良好的控制環境是指高效科學的治理結構、高效的組織結構和運行機制;領導及管理階層水平高、操守好并具有獨特的經營理念;學校能根據其戰略目標制定切實可行的階段性目標;由于有效的激勵機制，每個員工都明確自己在內控中的責任并努力工作等。

高等學校和企業不同，尤其是國有制高校，其治理結構是由《高等教育法》規定的?！陡叩冉逃ā返谌艞l規定:“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權，其領導職責主要是:……討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成?！钡谌畻l規定:“……高等學校的校長為高等學校的法定代表人。”第四十一條規定:“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，行使下列職權:擬訂發展規劃，制定具體規章制度和年度工作計劃并組織實施……擬訂內部組織機構的設置方案，推薦副校長人選，任免內部組織機構的負責人……擬訂和執行年度經費預算方案，保護和管理校產，維護學校的合法權益……高等學校的校長主持校長辦公會議或者校務會議，處理前款規定的有關事項。”在此，我們不去探討這種治理結構是否很科學，我們知道該治理結構是由我國高校的特殊地位決定的。實踐證明這種治理結構是有效的。根據“委托—代理”理論，代理關系存在于一切組織、存在于經濟組織的每一個管理層次上，高校也不例外。這種治理結構的實質是一組規范與法人財產相關各方的責、權、利的制度安排，旨在通過契約關系的制度安排來確保委托人(國家)的權益不被侵害。它清楚地說明決策高校事務時所應遵循的規則和程序，同時，還提供一種結構，使之用以設置高校目標，也提供了達到這些目標和監控運營的手段。黨委應定期審視戰略目標是否適應社會發展的需要，理解、衡量運營存在的主要風險，確保高校朝著健康的方向發展;在校長的主持下，建立有效的激勵、監督和約束機制以及適用的組織機構和運行機制，確保管理目標的實施。另外，我們還注意到，高校領導的個人素質和領導藝術及其營造的鮮明的、積極的校園文化越來越成為控制環境的重要方面。相反，由于對治理結構執行偏頗，黨委和行政在決策程序和議事規則上的混亂，管理層存在個人操守問題，激勵機制僵化等都會導致控制環境的惡化。

2.建立嚴密的內部控制體系。

內部控制是一系列政策和程序構成，從外在形式上體現為制度。應該說高校的建章立制有一個不斷完善的過程，但如果缺乏設計或不適應環境，那么高校的內部控制體系就有問題。事實證明，體系只要稍有漏洞，就會被鉆空子。建立嚴密的內部控制體系首先要進行設計，從三個維度:組織維度、部門維度、作業維度進行立體設計。組織維度的內控設計應注意:一是構建好組織框架。黨委負責戰略，確保方向，決策人事;校長及行政具體負責日常教學、管理、科研、產業等工作;紀委負責監督。二是推行職務不相容制度，杜絕高管交叉任職。防止那種集決策、執行、監督于一身的現象。三是根據《高等教育法》的要求，明確議事規則和決策程序。部門維度的內控設計包括部門職能設計和項目控制設計。部門職能設計即明確各部門的控制目標、工作職責、部門權限等;項目控制設計是指對財務收支審批權限、物資(設備)采購活動、人事管理等方面進行控制設計。作業維度的內控設計是指對項目的運營過程中的具體作業規定操作規程、崗位職責及檢查程序等。內部控制體系設計后，要得以有效運行，進行文件控制是保障，結合上述三個維度，將所需要的控制形成文件，作為控制任務的執行、記錄、考核、評價的依據。最后是要根據環境變化不斷修訂、不斷提高目標值，追求更高效率。宏觀環境、校園發展環境都在不斷變化，如市場經濟的發展、各項改革的深入、學校規模、規格的提升等因素都在要求高校不斷提高其內部控制的目標值。例如，許多中專校升格為高職院后，中專校的內部控制體系顯然不再適合高校要求。

3.提高風險意識，加強風險管理。

長期以來，我國高校風險意識淡薄，主觀認為高校是國家所有，不會倒閉破產。因而，一些高校在一味追求外延的擴張而忽視了必要的控制;一些高校采取了不穩健的融資手段;大部分高校都未能建立有效的風險預警和防范措施。但高校是獨立的法人，其風險盡管不會直接導致倒閉或破產，但會形成由于不能及時償還銀行本息而導致的信用危機;由于資金短缺不能改善教職工待遇而導致的內部矛盾;由于財務惡化而導致學校發展停滯等風險。當今社會經濟環境風云變幻，高校間的競爭也日趨激烈，若對風險失去有效控制，其事業發展的目標必將難以實現。因此風險評估和風險管理將成為高校內部控制建設的重要內容。首先要對環境進行分析研究，把握變化趨勢和規律，確定高?？山邮艿娘L險度。其次是建立科學的投資決策機制，應建立投資決策集體審計責任制度，對固定資產的投資和對外投資要在謹慎的可行性研究的基礎上，科學論證，集體決策。高校的投資中心只能為校級，由一級財務部門執行，學校的二級財務部門和院(系)等沒有對外投資權。再次，要將風險管理的職能賦予內部控制，引入預警機制，把風險扼殺在萌芽狀態;借助創新機制，如體制創新、管理創新、制度創新等達到事中控制的目的;選用科學有效的評價方法，如建立風險評價模型對學校財務狀況進行綜合評價。

4.抓住關鍵控制點，實行良好的控制活動。

控制活動是為了合理地保證經營管理目標的實現，指導員工實施管理指令，管理和化解風險而采取的政策和程序，包括授權批準、職責分工、實物控制、確定指標、高層檢查等活動。控制活動是針對關鍵控制點而設置的。針對高校的特點，結合近年來高校內部控制出現的問題，筆者認為應抓住收入、支出(采購)及預算這三個關鍵控制點，進行良好的控制活動，以達到事半功倍的效果。

(1)收入控制。高校應對收費工作進行統一領導，要規定嚴格申請和審批程序。建立收費工作領導小組，一般由分管財務的校長任組長，財務、審計、教務、學生、后勤、成教等相關部門負責人任組員，負責對校內收費項目的設立、調整和收費標準的核定，尤其要對各種培訓、辦班等收費以及校內閑置教育資源的出租收費加強監控，明確規定校內各部門不得自購或自制收據。日常收費管理要統一扎口到財務處，負責辦理登記《收費許可證》及日常收費;加強對票據的管理，規范收費票據的入庫、領用、繳驗、核銷手續，落實專人管理，進行詳細登記。另外，要有效防止“小金庫”的產生，還必須建立舉報和獎勵制度。

(2)支出(采購)控制。一是要合理設置崗位，做到不相容職務分離，如請購與審批、詢價與確定供應商、采購合同的訂立與審計、采購與驗收、采購與相關會計記錄、付款審批與付款執行等。二是建立科學的分級授權批準制度，對重要的、技術性較強的采購項目要經專家論證、集體決策。三是按照《招投標法》建立學校招投標制度，對在政府集中采購目錄范圍內和在采購限額之上的采購項目一定要嚴格執行《政府采購法》，實行集中采購。高校應建立由審計、財務、國資等部門人員組成的“招、投標小組”，負責前期調研、標書的制訂及組織招標等具體工作，確保招、投標程序的規范、合法。另外，合同有變更的仍要重新經過授權批準。四是對資產的驗收和付款的控制。高校應獨立設置驗收部門，同時還要成立由專業人士組成的驗收專家庫，對采購的項目(包括貨物、工程及服務)的外觀、規格、數量、性能、指標等進行嚴格檢查。付款時要審核采購合同、采購發票、驗收證明，經批準后才能辦理。

(3)預算控制。高校預算是學校事業發展計劃在財務上的體現，也是實現高校資源的優化配置和有效使用的重要手段。通過預算管理可以解決高校因管理級次的增加而導致的信息不對稱問題。首先，預算的編制經過了上下結合的過程，并且由校務委員會或黨委常委會審批通過，具有權威性，預算目標是上下協調一致的。其次，預算管理重在嚴格執行和監督。校級領導及財務部門通過財務管理信息系統對各院(系)、部門的預算執行情況進行實時控制;審計部門對預算執行情況進行監督。另外，還要對預算執行結果進行全面評估和考核，分析原因，找出內部控制中存在的弱項，加以改進。根據預算執行情況制定和實施科學合理的獎懲制度。

(4)設立有效的信息溝通系統。21世紀是知識經濟時代，信息量極大地豐富。隨著高校規模的擴大，管理級次的增加，原先的“開會傳達”、“報告請示”的溝通方式已大為落伍，效率極低。從上世紀90年代興起的各種管理軟件，由于各自為政，信息共享度差。高等學校是知識的發源地和集散地，應建立以校園網為平臺，以財務管理系統為中心的信息和溝通系統。并根據自身規模、特點逐步拓展“網上查詢系統”、“資產管理系統”、“學生收費系統”、“校園一卡通系統”等等，構建好縱向的、橫向的和內外的信息溝通管道，以實現數字化校園的目標。良好的信息和溝通系統可使管理者及時掌握運營情況;能確保每個教職工都清楚自己的職責及在內部控制中扮演的角色;老師、員工及學生都能憑借該系統了解學校對自己的期望，并能自我調適。

(5)加強監督，充分發揮內部審計的職能。高校的內部控制是通過一系列納入管理過程的制度、程序和活動來實現的過程。為確保內部控制制度的有效執行和隨時適應新情況，必須對內部控制實施監督。在監督過程中應充分發揮內部審計的職能。

應當看到，盡管目前的高校有內部控制制度和提高管理水平的內在需求，但由于缺乏研究高校內部控制的宏觀環境，缺乏貼合高校實際的具有參考性的準則、指南等外在依據，對于高等學校來說，完善其內部控制仍然任重道遠。

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(作者單位:江蘇食品職業技術學院 江蘇淮安 223003)(責編:賈偉)