論區(qū)域公共管理的實(shí)現(xiàn)

摘 要:文章在指出學(xué)科的發(fā)展為區(qū)域公共管理提供了模式框架，電子計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代技術(shù)手段的運(yùn)用為區(qū)域公共管理提供了技術(shù)支持等論點(diǎn)基礎(chǔ)上，認(rèn)為區(qū)域公共管理實(shí)現(xiàn)包括中央和地方兩個方面，中央政府應(yīng)實(shí)行宏觀調(diào)控模式和重新調(diào)整行政區(qū)劃，各個地方政府按照區(qū)域公共事務(wù)的需要，讓渡出部分地方權(quán)力，積極地吸納民間的力量，統(tǒng)一管轄區(qū)域內(nèi)的公共問題，形成一種區(qū)域同盟。

關(guān)鍵詞:區(qū)域公共管理必然性實(shí)現(xiàn)模式

中圖分類號:C935

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-216-03

一、區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀

至今為止，國內(nèi)的學(xué)者對區(qū)域公共管理還未達(dá)成一個統(tǒng)一的界定，國內(nèi)的研究還處于起步階段，大部分的研究還僅僅停留在一些宏觀層面上，并未涉及到一些微觀操作層面上的東西。有學(xué)者從行政學(xué)的角度研究區(qū)域主義和區(qū)域競爭的崛起，經(jīng)濟(jì)市場化下的區(qū)域政府間競爭力加劇以及區(qū)域公共問題的大量涌現(xiàn)。也有學(xué)者從公共管理與區(qū)域發(fā)展的互動關(guān)系角度去研究區(qū)域公共管理，重點(diǎn)分析區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)，區(qū)域核心競爭力，支持系統(tǒng)等理論。還有學(xué)者從學(xué)科發(fā)展的角度提出政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中形成了一個自己的研究方向——區(qū)域政治研究。

與國內(nèi)學(xué)者強(qiáng)調(diào)宏觀層面上的理論研究相比，國外已經(jīng)形成一整套有效率的區(qū)域公共管理模式，國外學(xué)者的研究重點(diǎn)放在了操作層面上，如大都市區(qū)的區(qū)域管治，流域污染的協(xié)調(diào)治理，交通堵塞的協(xié)調(diào)監(jiān)管。從中可以看出，國內(nèi)學(xué)者對區(qū)域公共管理的研究側(cè)重于理論，還處于區(qū)域公共管理研究的起步階段;國外學(xué)者側(cè)重具體方法 、模式的構(gòu)建，屬于實(shí)踐階段。

總體來說，對于區(qū)域公共管理已經(jīng)形成了這樣一些共同的認(rèn)識:區(qū)域公共管理就是為了適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，區(qū)域內(nèi)的多元主體(包括政府組織、私人組織和第三部門)為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會其他領(lǐng)域中產(chǎn)生的區(qū)域公共問題，實(shí)現(xiàn)共同的利益，采取協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域內(nèi)各個利益主體利益矛盾進(jìn)行維護(hù)以及建立適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)組織進(jìn)行管理的過程。區(qū)域公共管理說到底就是一種政府治理形態(tài)，是社會發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。其主體是多元的，包括政府組織、私人領(lǐng)域和第三部門;目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或其他社會領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益;區(qū)域公共管理采用的方式和手段與市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競爭和壓制而是在平等地位的基礎(chǔ)上進(jìn)行的協(xié)商和調(diào)解;對象是區(qū)域內(nèi)個體和共同體之間相互形成的交叉重疊關(guān)系。

二、區(qū)域公共管理發(fā)展的必然性

1.學(xué)科的發(fā)展為區(qū)域公共管理提供了模式框架。公共管理學(xué)經(jīng)過近百年的發(fā)展，已經(jīng)初具規(guī)模，形成了一系列特有的研究方向和研究模式，但是公共管理學(xué)以前側(cè)重研究政府職能、管理規(guī)律和提高政府管理效率的因素、途徑和方法。這些年來學(xué)者的研究重點(diǎn)主要放在了中央政府與地方政府之間的各種博弈規(guī)則上面。隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的不斷增強(qiáng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化也在逐漸形成。經(jīng)濟(jì)決定政治，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展必然要求有相適應(yīng)的區(qū)域行政管理形態(tài)與其相對應(yīng)，這樣才能為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。從這個層面上講，政治學(xué)與公共管理學(xué)的發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展之間就出現(xiàn)了一個斷層，公共管理研究中就出現(xiàn)了一個盲點(diǎn)，即忽視了與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對應(yīng)的區(qū)域政府間關(guān)系的建設(shè)與調(diào)整。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷發(fā)展決定了公共行政學(xué)的發(fā)展必然會出現(xiàn)一個新的研究方向——區(qū)域行政。同時隨著政府部門不斷地向社會、企業(yè)簡政放權(quán)，把權(quán)力進(jìn)一步下放給地方政府，努力構(gòu)建“小政府，大社會”，在這一過程中，行政管理自然地就會過渡到公共管理，管理的主體呈現(xiàn)了多元化，從而取代以往政府的“獨(dú)角戲”角色。同樣的道理，區(qū)域行政也必然會向區(qū)域公共管理發(fā)展。

2.區(qū)域公共問題的不斷涌現(xiàn)為區(qū)域公共管理提出了現(xiàn)實(shí)要求。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢不斷加深，各個利益主體在博弈的過程中，為了維護(hù)自己的利益，不斷運(yùn)用行政權(quán)力去干涉市場運(yùn)行的規(guī)則，造成政府聚集了一部分不該有的權(quán)力，而市民社會、中介組織等在社會發(fā)展中的作用被忽略，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”就是這一過程中的畸形產(chǎn)物。從省這一層面上看，有關(guān)的資料表明我國的汽車平均運(yùn)輸距離是50公里，這就意味著大部分的交易是省內(nèi)交易，沒有突破省的行政邊界，而這與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢是背道而馳的。省與省之間在交易的過程中由于受到自身利益的約束，導(dǎo)致“交易成本”和“協(xié)調(diào)成本”出奇地高?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)表明，從社會的角度看，至少一方不同意的交易比雙方都同意的交易所產(chǎn)生的總效率要低。一些涉及到公共領(lǐng)域，跨行政區(qū)的公共問題就必須要求建立適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)組織進(jìn)行治理。環(huán)保問題、網(wǎng)絡(luò)安全、流域治理、流行病的防治和區(qū)域公共衛(wèi)生管理等公共問題是近些年來區(qū)域發(fā)展的瓶頸，怎么樣才能打破這個瓶頸，怎么樣才能建立適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢的區(qū)域協(xié)調(diào)模式，這些都是區(qū)域公共管理所需要解決的。

3.電了計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代技術(shù)手段的運(yùn)用為區(qū)域公共管理提供了技術(shù)支持。信息網(wǎng)絡(luò)化和經(jīng)濟(jì)全球化、政治多極化一樣，是世界各國發(fā)展的潮流。改革開放以來，電話、電視的普及，尤其是計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、遠(yuǎn)程通訊等現(xiàn)代技術(shù)的運(yùn)用，使得各級行政主體之間的信息傳遞速度大大跨越了時間、空間的限制。各級行政主體都建立了自己的網(wǎng)站，進(jìn)行網(wǎng)上辦公，這就大大節(jié)小了行政成本，提高了行政效率。區(qū)域公共管理的實(shí)質(zhì)就是讓更多的主體來參與區(qū)域公共問題的治理，改變過去政府獨(dú)管天下事的局面，私人領(lǐng)域、第三部門等都可以參與到區(qū)域公共問題的治理。當(dāng)今的社會，越來越多的社會中介組織、專家隊(duì)伍、支援者協(xié)會會利用網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)的技術(shù)手段定期舉行活動，通過網(wǎng)上問卷調(diào)查等形式將民眾的呼聲反映給主管部門。這種主體多元化的治理模式能否在當(dāng)今的信息社會中有效運(yùn)用，在很大程度上是依賴現(xiàn)代技術(shù)手段的不斷運(yùn)用。而信息技術(shù)在區(qū)域公共管理問題的運(yùn)用及其所取得的成就，為區(qū)域公共管理權(quán)威的形成奠定了基礎(chǔ)。

4.公民社會、善治等理論為區(qū)域公共管理提供了理論支撐。公民社會理論、治理與善治理論為區(qū)域公共管理的發(fā)展提供了理論支撐，區(qū)域公共管理的本質(zhì)就是政府治理的一種規(guī)則，一種理念，一種模式。善治理論的本質(zhì)特征就是政府與公民對公共問題的合作治理，也就是說善治理論所推崇的模式是區(qū)域公共管理所追求的，也是區(qū)域公共管理發(fā)展的最終目標(biāo)。公民社會強(qiáng)調(diào)的是將政府的治理權(quán)力進(jìn)一步下放，讓廣大的民眾也參與到日常的管理中去，讓民眾自己去治理和決定屬于自己的事情。廣大的民眾是社會問題的第一感知者，也是政策實(shí)施的接受者，而且這是一個能動的接受過程。民眾對各種公共問題認(rèn)識握有第一手資料及解決問題的智慧，政府部門要將權(quán)力適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移，建立有效的區(qū)域公共管理組織，巧妙地吸收社會力量，實(shí)現(xiàn)管理主體的多元化?？梢哉f，公民社會理論、治理與善治理論在本質(zhì)目的上是相通的，共同為區(qū)域公共管理的發(fā)展提供了理論支撐。

三、區(qū)域公共管理實(shí)現(xiàn)的可能模式

區(qū)域公共管理實(shí)現(xiàn)的模式，可以從中央政府和地方政府兩個層面上來分析，這是因?yàn)閰^(qū)域公共管理的形成，既需要中國政府的宏觀協(xié)調(diào)，又需要地方政府主動讓渡一部分權(quán)力。

1.中央政府在區(qū)域公共管理實(shí)現(xiàn)中的管理模式。中央政府在區(qū)域公共管理中扮演的是“裁判”的角色，主要的功能就是協(xié)調(diào)各個地方利益主體的矛盾，對一些重大的區(qū)域公共問題進(jìn)行宏觀上的掌控與部署，派遣專門的調(diào)查小組與區(qū)域公共管理組織相配合，更好地協(xié)調(diào)各方利益。

(1)中央政府在區(qū)域公共管理實(shí)現(xiàn)中的宏觀調(diào)控模式。 這里的宏觀調(diào)控是指依靠中央政府手中掌握的宏觀調(diào)控權(quán)力，通過經(jīng)濟(jì)、行政、頒布法律法規(guī)等措施，均衡地方各個利益主體的利益，協(xié)調(diào)它們之間關(guān)系的一種措施。但是在實(shí)際的操作過程中，中央政府對區(qū)域利益的協(xié)調(diào)而進(jìn)行的宏觀調(diào)控顯得有些力不從心，筆者認(rèn)為中央政府在區(qū)域公共管理實(shí)現(xiàn)過程中的宏觀調(diào)控工作應(yīng)該做好以下三個方面的工作:

一是調(diào)控中央政府與地方利益主體之間存在利益沖突。中央政府作為各個區(qū)域利益主體的共同上司，從而能夠在地方利益矛盾的基礎(chǔ)上充當(dāng)裁判、第三人和協(xié)調(diào)人。因此，中央政府在協(xié)調(diào)區(qū)域利益主體矛盾沖突方面的作用是不可缺少的，但是從另一方面進(jìn)行思考，就會發(fā)現(xiàn)地方各個利益主體，尤其是各個地方政府，他們代表地方的利益，他們想得到中央更多的支持，從而實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化。一旦中央政府的宏觀政策不利于地方的利益，當(dāng)?shù)卣蜁扇「鞣N手段，變相地執(zhí)行中央的政策，這也就是“上有政策，下有對策”的根源。從這一沖突中可以看出，中央政府的目的是在協(xié)調(diào)各個地方利益矛盾的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，而與此相對的地方各利益主體，它們則是從自身出發(fā)，更多地考慮地方利益，這就產(chǎn)生了共同利益與局部利益之間的矛盾。這一矛盾，靠各地方利益主體的自覺性是很難達(dá)到目的的，因此，需要有中央政府在區(qū)域公共問題上的宏觀協(xié)調(diào)和強(qiáng)有力干預(yù)。

二是中央政府需要強(qiáng)化財(cái)政分配的能力。隨著我國多次對財(cái)政體制進(jìn)行改革，中央的財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重不斷下降，直接導(dǎo)致中央的宏觀調(diào)控能力大不如前。對于區(qū)域公共問題日益增多之后，中央財(cái)政就得強(qiáng)化財(cái)政分配能力，強(qiáng)化對于公共問題的治理，可以在各地在區(qū)域公共問題上的治理過程中，充當(dāng)“裁判”或中間人，監(jiān)督各方在區(qū)域公共問題上的財(cái)政支出，必要的時候，甚至直接從各區(qū)域內(nèi)的地方政府抽取區(qū)域公共問題治理的財(cái)政資金，然后以?？钕掳危@些資金的支出予以監(jiān)督。

三是中央政府需要強(qiáng)化區(qū)域治理的超然權(quán)力。從權(quán)力方面來看，中央政府不斷向地方下放各種權(quán)力，導(dǎo)致地方政府由原先的純粹的服從與執(zhí)行者演變?yōu)闉榱俗陨砝嫦蛑醒胝坝憙r還價者”。這一過程的演變同樣也表明中央宏觀調(diào)控的實(shí)力在逐步下降。隨著地方各利益主體日益多元化、復(fù)雜化，中央政府的調(diào)控力量在減弱，而區(qū)域公共問題增多之后，中央政府需要有一點(diǎn)的干預(yù)權(quán)力，這種權(quán)力的行使并非強(qiáng)化中央的集權(quán)，而是根據(jù)各地共同問題治理的需要，主動介入到區(qū)域治理中來，以為區(qū)域內(nèi)各地方政府服務(wù)為宗旨，這種干預(yù)不是為了削弱地方權(quán)力，而是為地方政府做好更多的服務(wù)，以解決區(qū)域公共管理中地方政府治理的失靈。

(2)重新進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。從管理層次與管理幅度的關(guān)系上看，當(dāng)組織的規(guī)模一定時，管理幅度與管理層次成反比，我國目前的行政層級是中央、省(直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))、地(市、自治州、盟)、縣(縣級市、城市的區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。這樣的五個管理層次造成了管理幅度過大，加重了各個省的負(fù)擔(dān)，同樣的道理，各個市縣管理幅度也偏大，嚴(yán)重影響了行政管理的效率。行政區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，具有重要的作用，但是各個地方肆意割斷行政區(qū)之間的往來，大搞地方保護(hù)主義，形成了各種各樣的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，從這樣的現(xiàn)狀出發(fā)，對行政區(qū)劃進(jìn)行重新調(diào)整顯得十分必要。行政區(qū)劃調(diào)整可以減少管理層級，提高管理的效率，有利于資源的優(yōu)化整合，從而降低區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。

當(dāng)然，行政區(qū)劃的調(diào)整是一個敏感的話題，區(qū)劃調(diào)整的過程中，應(yīng)該要明確行政區(qū)劃調(diào)整的目的是為了適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是由商品經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征所決定的，盡管區(qū)域利益主體的矛盾多數(shù)是通過行政區(qū)劃表現(xiàn)出來的，但是矛盾的根源不是由于行政區(qū)劃的約束，而是由于各級地方主體運(yùn)用太多的行政手段去干預(yù)市場運(yùn)行，導(dǎo)致市場運(yùn)行混亂，引發(fā)了一系列的矛盾。可以得出這樣的一個結(jié)論:行政區(qū)劃的重新調(diào)整只能從表面上解決各種利益紛爭，而要從深層次解決區(qū)域公共管理實(shí)現(xiàn)中的地方政府過多干預(yù)市場的問題，還有通過在區(qū)劃調(diào)整過程中，促進(jìn)各地政府的行政職能的調(diào)整，歸還本屬于市場、社會、企業(yè)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各政府的超然地位，只有當(dāng)區(qū)域內(nèi)公共問題出現(xiàn)，而企業(yè)、社會、市場出現(xiàn)失靈時，區(qū)域政府才能出面干預(yù)。

2.地方政府在區(qū)域公共管理實(shí)現(xiàn)中的模式。實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理還需要區(qū)域內(nèi)的各個地方政府按照區(qū)域公共事務(wù)的需要，讓渡出部分地方權(quán)力，積極地吸納民間的力量，統(tǒng)一管轄區(qū)域內(nèi)的公共問題，形成一種區(qū)域同盟。當(dāng)然，區(qū)域同盟不是一級行政實(shí)體，不屬于區(qū)域內(nèi)的任何一個政府。區(qū)域同盟模式包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成和職責(zé)及資金等幾個方面的內(nèi)容。

區(qū)域同盟可以模仿聯(lián)合國的構(gòu)成形式，設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)與非常設(shè)機(jī)構(gòu)。常設(shè)機(jī)構(gòu)包括:一是區(qū)域衛(wèi)生協(xié)調(diào)治理辦公室，專門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的公共衛(wèi)生治理工作，及時地將區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生狀況上報(bào)給上級。在特殊時期，如“非典”，要建立衛(wèi)生應(yīng)急處理小組，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的分工。避免特殊情況時期再出現(xiàn)各種隱瞞不報(bào)的情形。二是區(qū)域流域協(xié)調(diào)治理辦公室，專門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的流域治理，尤其是治理區(qū)域內(nèi)的流域污染協(xié)調(diào)分工問題。三是區(qū)域交通協(xié)調(diào)治理辦公室，專門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的道路交通協(xié)調(diào)，道路的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，收費(fèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定等等。四是區(qū)域人才協(xié)調(diào)治理辦公室，主要負(fù)責(zé)人才在區(qū)域內(nèi)的交流活動，這一方面長三角做得就比較好。五是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)治理辦公室，專門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)治理，保證區(qū)域內(nèi)的商品流通順暢，做到統(tǒng)一稅收，統(tǒng)一收費(fèi)，減少交易的摩擦。

區(qū)域同盟的人員應(yīng)該包括區(qū)域性政府和民間社會。區(qū)域地方政府指的是以某種標(biāo)準(zhǔn)劃分的特定區(qū)域內(nèi)所包含的各級政府，是各級公共權(quán)力的代表，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)著推動區(qū)域合作發(fā)展的任務(wù)。民間社會實(shí)質(zhì)上是區(qū)域公共管理發(fā)展的社會基礎(chǔ)，主要包括區(qū)域內(nèi)的各種利益集團(tuán)、非正式部門、志愿者團(tuán)體、私人企業(yè)、公民社會等。上述的區(qū)域同盟各個辦公室的成員應(yīng)該來自區(qū)域內(nèi)的各個政府部門和民間社會，并且地位是平等的，按照職能的不同各自處理區(qū)域內(nèi)的公共問題。

區(qū)域同盟的各個辦公室的職責(zé)就是處理與自身辦公室職能相對應(yīng)的區(qū)域公共問題，原有的區(qū)域內(nèi)各個地方政府相應(yīng)的職能辦公室只是把涉及到區(qū)域公共問題的權(quán)力讓渡出來，那些屬于自身的問題還是由原來的部門處理，區(qū)域同盟的職責(zé)就是處理區(qū)域內(nèi)的公共問題。地方政府領(lǐng)導(dǎo)定期會議的職責(zé)主要是制定區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略，商討共同關(guān)心的重大問題和手段，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)域的整體發(fā)展。區(qū)域同盟的資金來源也由區(qū)域內(nèi)的各個地方政府承擔(dān)。此外，區(qū)域同盟也可以從區(qū)域內(nèi)的那些跨行政區(qū)的企業(yè)收稅以及收取各種費(fèi)用等，工作人員的薪水要與區(qū)域內(nèi)政府人員的工資水平相當(dāng)。

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(作者單位:廣西梧州學(xué)院廣西梧州543002)

(責(zé)編:呂尚)