農村建設用地整理工作淺議

摘 要:農村建設用地整理是改善村容村貌和農村居民生產生活條件，加快社會主義新農村建設步伐的客觀要求;是落實土地基本國策，盤活存量土地，優化土地利用結構的重要措施。農村建設用地整理要按照科學規劃、優化配置的原則，引入市場化運作方式，針對農村居民點、農村工礦廢棄地等不同情況，依據不同的整理形式，對農村土地所有權和土地使用權進行調整，切實保障農民權益，做到土地整理與文化建設相統一。

關鍵詞:農村建設用地 整理建議

中圖分類號:F301

文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-234-02

一、農村建設用地整理的內涵

農村建設用地整理主要包括兩部分:一是農村居民點用地整理;二是農村工礦廢棄地整理。

1.農村居民點用地整理。農村居民點用地整理，以優化城鄉居民點布局，提高用地效率和集約化程度為目標，基本內涵指從宏觀上對農村居民點數量、布局以及從微觀上對農村居民的用地規模和內部結構、布局進行綜合調整。主要是運用工程技術及調整土地產權，通過對農村居民點用地的規模，內部結構及空間布局的再調整，使農村居民點適度集中，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，并改善農民生產、生活條件和農村生態環境。

2.農村工礦廢棄地的整理。主要是針對地處農村的已經破產或廢棄的工礦和企業的集體所有建設用地，通過工程技術手段，對其進行重新的復墾整理，使其達到或逐步達到耕作標準的過程。農村工礦廢棄地的整理是農村建設用地整理的又一重要方面，對改善農村生態環境以及農民生產、生活條件、優化土地利用結構、促進土地可持續發展也有著重要意義。

二、開展農村建設用地整理的現實意義

1.農村建設用地整理是實現村莊建設“與時俱進”的重要載體改革開放特別是近幾年來，村莊面貌和農民住宅發生了很大變化。但是，村莊建設缺少統一規劃，布局分散的狀況已經不能適應農村農業現代化和推進城市化的新形式。開展農村建設用地整理是改善村容村貌和農村居民生產生活條件，加快社會主義新農村建設步伐的客觀要求;是落實土地基本國策，盤活存量土地，優化土地利用結構的重要措施;是解決建設用地指標不足，滿足經濟快速發展對建設用地需求的現實選擇。

2.農村建設用地整理是實現新農村建設的最佳選擇。一方面農村建設用地整理需要通過建設現代化新村爭取公眾參與，另一方面新農村建設需要利用農村建設用地整理現代化機制提供資金支持，兩者雙向互動，相得益彰。農村建設用地整理是增加有效耕地面積，促進農村產業結構調整，增加農民收入和集體收入的重要途徑。

三、農村建設用地整理應遵循的基本原則

1.科學規劃、優化配置的原則。根據土地利用總體規劃、城鎮體系規劃和村鎮建設規劃的要求，科學編制農村建設用地整理專項規劃和實施步驟，以規劃控制建新拆舊的規模，調控具體實施時序安排，引導城鄉用地布局和土地利用結構調整優化。

2.尊重農民意愿，維護集體和農戶土地合法權益的原則。按照相關的法律法規，以及土地利用總體規劃的要求，取得相關集體土地所有權人的同意，充分尊重農民意愿，不搞強制拆遷，切實維護農民個人、集體經濟組織和其他有關個人、單位的合法權益。對于因拆遷對農民或集體經濟組織造成損失的，要給予補償，并且保證農民生活水平不降低。

3.政府主導，協同推進的原則。在地方政府的統一領導下，由國土、發展改革、城鎮規劃、建設、財政、農業、民政、環保、水利、勞動等部門協同開展工作，在科學論證基礎上，進行規范操作。但農村建設用地整理是一項復雜的系統工程，不可能完全依靠政府進行整理，需要運用經濟手段，引進市場機制，充分發揮市場主體作用，調動方方面面積極性。

4.因地制宜，促進土地可持續利用的原則。在農村建設用地整理的過程中，要十分注重土壤質量的改良，注重農村生態環境和農業生產設施的改善，按照保護生態環境，提高環境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術措施。同時，要注重發揚人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產和建筑，要充分考慮農民的意見和建議，“以人為本”做到農村居民點整理與文化建設相統一。

四、農村建設用地整理權屬調整方法

農村建設用地整理，對土地所有權、使用權調整采取不同的方法。針對農村居民點，農村工礦廢棄地，結合農田基本建設對農村建設用地、田、水、路、林等進行整理，依據不同的整理形式，不同對象。

1.土地所有權的調整方法。

(1)農村建設用地整理過程中，整理區內部分建筑物，包括農民住宅等，按照農村建設用地整理規劃及村鎮規劃要求進行遷并，地上建筑物、青苗等附作物，作為土地他項權利要進行補償，補償費用計入整理費用。遷并過程中按照就近原則并入他村的，其占用的土地應按照公認的準則，在相鄰的農地上以等量的原則進行權屬調整置換。

(2)成片土地整理過程中，涉及村界調整的要進行村與村之間土地所有權的調整，這種調整必須以整理土地格局所涉及的地塊走向所決定的新的村界作為仲裁的出發點，若調整的地塊質量不等同，則按照讓出或并入地塊的等當量或等價的原則進行補償;若調整的地塊質量相同，可按照等量原則調整村與村之間的土地所有權。

(3)由于歷史的原因，相鄰行政單位遺留下來插花地及其整理，可在土地整理中作為權屬調整的籌碼，按等當量或等價值對其土地所有權進行調整。

(4)不相鄰村間插花地也可按插花地及其整理作為權屬調整的“籌碼”這個原則，等當量通過各自相鄰的村依次進行土地所有權的調整。

2.土地使用權的調整方法。

(1)按等質、等量模式進行調整的方法。這種土地使用權調整只能在穩定經營承包權的基礎上，按照整理前、后土地數量質量相當的模式，將整理后的土地重新分配、認定，并簽訂土地權屬界線認可書和土地經營承包證書。由于整理后地塊面積變大，塊數變少，可能出現同一地塊幾戶共同經營的狀況，可采取在地塊中設立一些象征性的地塊標志來加以區分。

(2)按照股份制和租賃模式進行調整的方法。按照農民自愿的原則，對整理前的土地評估或土地質量評估結果折股，自愿組建股份制土地經營組織，統一經營土地，并按股權多少參與土地收益的分配;也可將分戶承包的土地適度集中整理，并將整理后的土地通過協議或者招標的方式租賃給種田大戶，簽訂租賃合同，租賃費用分配給農地承包權的出讓者或用于養老保險等社會保險福利事業。

五、農村建設用地整理潛力測算的技術路線

在分析當地自然、社會經濟條件的基礎上，選取不同的農村建設用地整理模式，確定不同整理模式的整理標準和范圍，據此測算本地農村建設用地整理潛力。

農村建設用地整理涉及到資金來源，可以先由政府財政出資或進行部分土地使用權的抵押貸款解決，然后通過整理后的土地增值、建設用地指標出讓金，相關稅費等收益來平衡預算。與此同時，在農村建設用地整理的過程中，也必然涉及到土地收益分配的問題。政府可以一次性地補償費用付給農民，也可以租賃農民土地的承包經營權，每年(或定期)付給農民一定額度租金，從而充分保障農民的權益，提高農民生活水平。

六、結論與建議

農村建設用地整理是一項長期的、動態過程中，在實際工作中，應注意以下幾個問題。

1.充分尊重集體土地產權，切實保障農民權益。首先，農村居民點整理要充分尊重土地所有者的權益，不得侵犯農民的產權。其次應加強宣傳力度，使廣大農民認識到居民點整理的重大意義。并保證整理項目的透明和公開，接受農民的監督。第三，在整理過程中要給予農民實惠，注重改善農民生產、生活條件，并促進農民生活質量不降低。

2.引入市場化運作方式，因地制宜采取多種整理模式。農村建設用地整理的模式大致可分為兩個主要部分:一是農村居民的安置模式，主要有村莊整體搬遷、異地改造的整理模式，并自然村，建設中心村的整理模式、村莊內部用地改造控制型的整理模式等;二是資金籌措模式，主要有政府主導型、市場主導型、村集體自主型。

3.農村建設用地整理要注重生態環境保護和人文精神。在農村建設用地整理過程中，要十分注重保護耕地質量和農村生態環境，一是注重土壤的改良。土地作為自然的產物，其質量的提高必須遵循自然生態規律。二是注重農村生態環境的改善，對于不適合作物耕種的土地，要做好退耕還林還湖工作，維護農村生態系統;三是按照保護生態環境，提高環境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術措施。

同時，要重視人文建設，注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產和建筑，做到土地整理與文化建設相統一。

參考文獻:

1.陳百明. 土地資源概論[M] .北京:中國環境科學出版社 ，1999

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3.葉艷妹. 我國農村居民點用地整理的潛力、運作模式與政策選擇[J]. 農業經濟問題，1998(10)

(作者單位:忻州市國土資源局 山西忻州 034000)

(責編:賈偉)