論深化我國旅游市場的法制建設(shè)問題

摘 要:中國旅游業(yè)仍是一個新興產(chǎn)業(yè)，它雖然起步較晚，但已在改革開放中，伴隨著國民經(jīng)濟的騰飛而發(fā)展起來，形成了較為完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，目前正在以它特有的朝氣和潛力向前發(fā)展。但是，我國旅游業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)畢竟還有很多不成熟的地方，尤其在法制建設(shè)上。文章針對我國旅游業(yè)的實際，就如何建立健全與之相適應(yīng)的法制體系，特別是要抓緊頒布基本法——《旅游法》等問題進行了探討。

關(guān)鍵詞:旅游市場 法制建設(shè) 良好環(huán)境

中圖分類號:F592.1

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-251-02

一、我國旅游市場存在的問題

目前我國旅游市場還是一個不成熟的市場，還存在許多問題。從宏觀上講，主要是:(1)旅游宏觀調(diào)控乏力。行政管理部門權(quán)威不夠，缺乏強有力的宏觀調(diào)控機構(gòu)。部門所有、各自為政的傳統(tǒng)習(xí)慣難以改變，局部利益和地方保護主義，使市場難以實行統(tǒng)一管理。同時，與管理相應(yīng)的一系列配套政策、法律法規(guī)、措施仍不全面，在管理上形成既“權(quán)力”不夠又欠缺“法力”。(2)目前旅游業(yè)發(fā)展已形成相當(dāng)大的規(guī)模，但《旅游法》以及與旅游相關(guān)的部分法律，至今未出臺，尚未形成完整的法制體系。這與我國整體的市場經(jīng)濟的法制體系日趨成熟形成了巨大的反差，使旅游業(yè)發(fā)展的許多問題無法確定下來，主要是旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位不能法定化，旅游行業(yè)管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解決。我國的《旅游法》從1982年開始起草，幾易其稿，但始終未列入國家的立法計劃，這其中既有認(rèn)識上的原因，也確實存在不少困難:旅游業(yè)是綜合性行業(yè)，其覆蓋社會生活面廣，行業(yè)界面模糊，很難規(guī)范。如旅游飯店分屬眾多的部門，雖然旅游部門所屬的飯店占有一定的比例，但由于“利益驅(qū)動”，旅游行政管理部門實際上很難對所有飯店進行管理，數(shù)量眾多的以銷售旅游品為主的商店，其屬性上更多地為商業(yè)成分，更難有一個統(tǒng)一的運行規(guī)則，因此，制定旅游法的阻力也就比較大。與相關(guān)法規(guī)的銜接在技術(shù)上復(fù)雜，如根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)和文物景觀的管理權(quán)分屬建設(shè)部門和文物部門，《風(fēng)景名勝管理條例》、《文物保護法》已經(jīng)發(fā)布實行，對管理權(quán)的歸屬等都作了明確規(guī)定，如果《旅游法》規(guī)定由旅游部門管理風(fēng)景名勝區(qū)等，必然與現(xiàn)行法律發(fā)生沖突，但旅游業(yè)作為一個綜合性的產(chǎn)業(yè)部門又不能將這些部門割裂開來。從微觀上講，由于法律制度不健全，旅游市場也出現(xiàn)了許多問題:企業(yè)之間利用不正當(dāng)手段竊取商業(yè)秘密，盜用企業(yè)名稱，損害企業(yè)利益等不當(dāng)競爭行為屢屢曝光;推銷假冒偽劣產(chǎn)品，侵犯旅游者合法權(quán)益;服務(wù)態(tài)度惡劣，故意刁難旅游者，擅自減少服務(wù)項目，改變旅游日程;導(dǎo)游不導(dǎo)，擅離職守，造成旅游者人身、財產(chǎn)損失;餐飲質(zhì)量低劣，不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，甚至出現(xiàn)食物中毒;“黑導(dǎo)”、“黑車”、“黑攝影”擾亂旅游市場秩序;景區(qū)商販尾隨兜售，強買強賣，致使景區(qū)秩序混亂等。

二、法制是實行調(diào)控的根本手段

國家對市場經(jīng)濟調(diào)控的模式是“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”，其核心是對市場的調(diào)控，而法制是維護市場經(jīng)濟秩序的一個主要手段(另外兩個分別是:監(jiān)督體系、同業(yè)之間監(jiān)督和企業(yè)自律)。法制是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障。從這個意義上說:社會主義市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟，對旅游業(yè)調(diào)控也必須用法律手段。而且社會主義市場經(jīng)濟法制體系框架已經(jīng)基本形成，為我們依法調(diào)控旅游業(yè)創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

法制成為調(diào)控的根本手段也是我國旅游業(yè)20多年來發(fā)展歷史經(jīng)驗的總結(jié)和概括。經(jīng)濟政策、必要的行政手段、經(jīng)濟法規(guī)是調(diào)控的主要手段。我國對旅游業(yè)的調(diào)控過程大體可分三個階段:(1)以經(jīng)濟政策為主階段(1978—1985年)。這一階段的主要標(biāo)志是建立了機構(gòu)，并提出了具體的旅游發(fā)展政策。1978年以來，隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，規(guī)模日益擴大，旅游供給嚴(yán)重短缺，制約了我國旅游業(yè)的發(fā)展。為了調(diào)動社會各方面的力量，國家于1984年提出我國旅游發(fā)展的“四個轉(zhuǎn)變”，旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要“五個一起上”的政策。這些政策的提出，調(diào)動了社會各方面辦旅游的積極性，旅游業(yè)取得了長足的發(fā)展。但由于政策太概括、太籠統(tǒng)，對政策理解的偏差以及與此相適應(yīng)的配套政策、措施、管理辦法沒有同步跟上，管理機構(gòu)的權(quán)威不夠，沒有及時出臺一套嚴(yán)密的法規(guī)，旅游管理部門在實踐上無法實行強有力的、有效的調(diào)控，效果仍不明顯。(2)以行政手段為主階段——行業(yè)管理階段(1986—1988年)。從1986年開始，我國旅游業(yè)列入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，我國旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個部門和一項產(chǎn)業(yè)納入了全社會統(tǒng)一管理的軌道，同時也向旅游管理部門提出了加強行業(yè)統(tǒng)一管理的要求。為了加強行業(yè)管理，全國強化了管理機構(gòu)，國務(wù)院成立了國家旅游事業(yè)委員會，各地理順了機構(gòu)。這對加強旅游全行業(yè)管理，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，產(chǎn)生了積極作用。但由于行政手段主要是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，因此在調(diào)控中容易陷入“一放就亂，一管就死”的惡性循環(huán)。(3)向法制手段過渡(1989年至今)。經(jīng)過了以前兩個手段為主的調(diào)控實踐后，兩個手段的弱點逐漸暴露出來，旅游管理機構(gòu)在實踐中認(rèn)識到加強法制建設(shè)，這才是解決旅游業(yè)中存在問題的根本所在。1985年5月，國務(wù)院頒布了《旅行社管理暫行條例》，這是我國第一部旅游行政法規(guī)，標(biāo)志著我國依法管理旅游業(yè)的開始。1989年后，在旅行社、旅游涉外飯店、導(dǎo)游管理等旅游業(yè)的基本環(huán)節(jié)和重大問題上陸續(xù)頒布了許多旅游單項法律、規(guī)定和辦法。其中經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒布的行政規(guī)章和國家旅游局制定了近百個行業(yè)規(guī)章，各地旅游行政部門也根據(jù)各地的實際制定了許多地方性旅游法規(guī)。

三、加強法制建設(shè)，依法調(diào)控旅游業(yè)

旅游立法主要是培育旅游市場機制，建立旅游市場規(guī)則，維護旅游市場秩序，包括以下四個方面，即:(1)市場主體制度，即關(guān)于市場當(dāng)事人必須具備的權(quán)利能力和行為能力的法律規(guī)范;(2)經(jīng)濟合同制度;(3)市場競爭規(guī)則，即明確市場競爭的性質(zhì)、范圍以及是否正當(dāng)?shù)姆芍贫?(4)市場調(diào)控制度，即旅游行政部門對旅游市場宏觀調(diào)控的制度化、法律化。旅游法制體系應(yīng)包括以下四個層次，即:(1)旅游法，是旅游法規(guī)體系中的主體法，需要全國人大常委會批準(zhǔn)頒布，現(xiàn)在尚未出臺。(2)條例、規(guī)定等，是由國務(wù)院頒發(fā)或批準(zhǔn)，由國家旅游局頒布的，如《旅行社管理條例》、《導(dǎo)游人員管理規(guī)定》。(3)國家旅游局在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定頒發(fā)的規(guī)章、制度、辦法等，如《旅行社管理條例實施細則》。(4)地方政府或地方旅游行政管理部門制定頒發(fā)的地方旅游法規(guī)，如《北京市執(zhí)行<旅行社管理條例施行辦法>的處罰細則》等。

從旅游業(yè)法制建設(shè)的現(xiàn)狀來看，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三個方面加強法制建設(shè)，盡快形成旅游法制體系，使旅游業(yè)的發(fā)展有法可依，才能保持旅游業(yè)良性發(fā)展。

1.最重要的是要盡快出臺旅游法。出臺旅游法是旅游業(yè)發(fā)展的客觀要求:(1)我國旅游業(yè)經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，已經(jīng)具備了相當(dāng)大的行業(yè)規(guī)模，亟需將旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用法定化。(2)旅游業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)部門，應(yīng)有本行業(yè)的基本法律。近幾年旅游業(yè)中出現(xiàn)的一些問題，也說明了必須依靠法律，規(guī)范旅游市場，保護旅游企業(yè)和旅游者的合法權(quán)益，才能促進旅游業(yè)的健康發(fā)展。(3)由于旅游業(yè)的綜合性，只有盡快出臺《旅游法》才能實現(xiàn)對旅游業(yè)的宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)旅游事業(yè)與其他行業(yè)的關(guān)系，妥善處理與有關(guān)行業(yè)法規(guī)的銜接。(4)要建立健全我國的旅游法制體系，《旅游法》是一個基本法，應(yīng)盡先出臺。當(dāng)今的旅游業(yè)經(jīng)過了十幾年的大發(fā)展，已造就了出臺《旅游法》的社會基礎(chǔ)和良好條件。

《旅游法》應(yīng)主要包括旅游業(yè)發(fā)展中帶有根本性的問題，把國家對旅游業(yè)的發(fā)展方針、政策、戰(zhàn)略法定化，協(xié)調(diào)與旅游業(yè)發(fā)展相關(guān)的各方面關(guān)系和利益，如:旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用，旅游業(yè)的行業(yè)范圍，旅游行政管理機構(gòu)、職責(zé)、管理權(quán)限等內(nèi)容。在體例上，可分為十章，即總則(地位、作用、范圍)、旅游行政管理機構(gòu)(機構(gòu)、職責(zé)、權(quán)限)、旅游資源、旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃、旅游客源市場、旅游教育、旅游者的投訴與受理、旅游派駐機構(gòu)、法律責(zé)任、附則。

2.抓住旅游業(yè)發(fā)展的幾個主要環(huán)節(jié)，沒有制定出法規(guī)的，盡快制定;已經(jīng)出臺的法規(guī)，要加以配套和完善。由于旅游法在短期內(nèi)仍較難出臺，而旅游業(yè)的發(fā)展又迫切需要法制來規(guī)范，因此，旅游行政機關(guān)可以在自己職權(quán)范圍以內(nèi)，抓住旅游業(yè)發(fā)展中的幾個主要環(huán)節(jié)，盡快制定出相應(yīng)法規(guī)。在無旅游“大法”的情況下，爭取做到在旅游活動中的幾個主要環(huán)節(jié)上完全有“小法”可依。如應(yīng)盡快制定《旅游車船管理條例》等旅游業(yè)發(fā)展亟需的法規(guī)。

3.根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要，適時制定具有針對性的規(guī)定和制度，及時用法律手段調(diào)整旅游業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題。

隨著我國對外開放，對外交流的日趨頻繁，人民生活水平不斷提高，出境旅游已經(jīng)如火如荼地發(fā)展起來，又出現(xiàn)了社會辦“出國游”的現(xiàn)象，一些不具備條件的單位加入了這一行列，導(dǎo)致這一市場比較混亂，但現(xiàn)在還沒有法規(guī)。因此，迫切需要加快制定，對經(jīng)營出境旅游的企業(yè)的資格認(rèn)定、管理，對價格的管理，對服務(wù)質(zhì)量的管理，對發(fā)生糾紛的處理，對發(fā)生事故的處理，索賠等做出明確規(guī)定，將其納入旅游法制體系中。

(作者單位:浙江經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院紹興分院 浙江紹興 312000)

(責(zé)編:若佳)