我國分稅制財(cái)政體制進(jìn)一步改革的基本思路

摘 要:進(jìn)一步改革和完善我國分稅制財(cái)政體制，應(yīng)構(gòu)建中央、省、市(縣)三級(jí)政府和三級(jí)財(cái)政體制，以法律形式明確合理地界定中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)職責(zé)，在各級(jí)政府間合理劃分稅種，構(gòu)建完善的地方稅體系，建立規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并加快支出管理制度改革與創(chuàng)新，大力推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)。

關(guān)鍵詞:分稅制 事權(quán) 地方稅 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號(hào):F810.41

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2008)01-255-02

1994年的分稅制改革是我國財(cái)政制度變遷史中具有里程碑意義的重大變革，它對(duì)于明確中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，振興中央財(cái)政，遏制地方“諸侯經(jīng)濟(jì)”，以及對(duì)于建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型財(cái)稅體制，都具有重大意義。但是，我們也應(yīng)該看到，我們現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制還不是一種十分成熟的分稅制財(cái)政體制，還存在許多內(nèi)在的體制缺陷，諸如政府間的財(cái)政關(guān)系缺少法律的規(guī)范、政府間事權(quán)責(zé)任界定不清、省以下地方政府間的分稅制改革尚未真正啟動(dòng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還不健全等等。因而，它離真正意義上的成熟的分級(jí)分稅財(cái)政體制還有較大的距離。而且，我國是一個(gè)五級(jí)政府架構(gòu)的大國，財(cái)政體制安排不僅涉及中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，還涉及到省以下四級(jí)政府之間的財(cái)政體制安排。分稅制改革后，我國中央與省級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系較從前明顯理順，而省以下各級(jí)地方政府間的財(cái)政關(guān)系遠(yuǎn)未理清，地方財(cái)政體制建設(shè)嚴(yán)重滯后，地方尤其是基層縣鄉(xiāng)財(cái)政十分困難，嚴(yán)重影響了部分地方的社會(huì)穩(wěn)定和政府權(quán)威，任其發(fā)展勢必會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)進(jìn)而威脅到中央財(cái)政，因而加強(qiáng)地方財(cái)政體制建設(shè)和進(jìn)一步理順地方政府間財(cái)政關(guān)系是我國財(cái)政體制改革總體框架中十分重要且極為緊迫的任務(wù)。筆者擬就進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制尤其是省以下地方財(cái)政體制提出如下基本思路:

一、構(gòu)建中央、省、市(縣)三級(jí)政府和三級(jí)財(cái)政體制

從世界范圍看，成功地實(shí)施分稅制財(cái)政體制的國家通常只有三級(jí)政府財(cái)政級(jí)次。如美國除邦政府以外，有50個(gè)州政府，8000個(gè)地方政府，還有一些學(xué)區(qū)以及數(shù)百個(gè)土著美國人政府;縱向序列共分聯(lián)邦、州和地方三級(jí)。歐盟主要成員國也是中央、大區(qū)和地方政府三級(jí)架構(gòu)。日本是有一億多人口的大國，也只有都道府縣和市町村二級(jí)行政區(qū)劃。我國目前實(shí)行五級(jí)政府和五級(jí)財(cái)政體制，是世界上主要國家中政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)最多的國家。我國現(xiàn)行稅種有28個(gè)，5級(jí)政府與28種稅的對(duì)比狀態(tài)，使得中國不可能像國外那樣比較完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的稅種分成3個(gè)層次相對(duì)容易，而要分成5個(gè)層次則難上加難。也就是說，我國目前的五級(jí)政府和五級(jí)財(cái)政體制使得“分稅種形成不同層級(jí)政府收入”的分稅制基本規(guī)定性缺少最低限度的可操作性。鑒于我國政府層級(jí)過多，應(yīng)著力構(gòu)建“中央政府一省級(jí)政府一市(縣)政府”三級(jí)政府體制，相應(yīng)形成“中央財(cái)政——省級(jí)財(cái)政——市(縣)財(cái)政”三級(jí)財(cái)政體制。

這種三級(jí)政府與三級(jí)財(cái)政體制，應(yīng)逐步取消市管縣體制，總體上按城鄉(xiāng)分治原則實(shí)行市縣分治，即使短期內(nèi)難以做到市縣行政同級(jí)，但至少可以做到財(cái)政同級(jí)，切實(shí)減少過多的財(cái)政級(jí)次，隨后分步推行省管縣體制。省管縣可與重新調(diào)整省級(jí)行政區(qū)域相結(jié)合。目前全國的縣級(jí)政區(qū)有2200個(gè)左右，如果省區(qū)數(shù)目增加到50個(gè)左右，平均每省將管轄40～50個(gè)縣。對(duì)于中央或省區(qū)而言，40～50個(gè)下屬政區(qū)的管理幅度是適宜的。第二，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，恢復(fù)其縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。目前鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政日益陷入困境，淪為負(fù)債財(cái)政和危機(jī)財(cái)政，根本無力為農(nóng)村社會(huì)提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已不相適應(yīng)，成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根源。因而，有必要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，將其變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。

二、以法律形式明確合理地界定中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)職責(zé)

事權(quán)劃分是分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)。事權(quán)劃分合理與否，直接決定一級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)是否與其政府職能相適應(yīng)，也影響著財(cái)權(quán)分配以及轉(zhuǎn)移支付制度的合理與否。解決當(dāng)前基層財(cái)政的財(cái)力困境問題，也必須著手于調(diào)整各級(jí)政府間的支出事權(quán)。同時(shí)，事權(quán)界定要與中央、省、市(縣)三級(jí)政府架構(gòu)相結(jié)合，并以法律形式加以規(guī)范。總的原則是，屬于全國性共同事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理;屬于地方性共同事務(wù)的事權(quán)，應(yīng)由地方政府在中央統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理。凡是低一級(jí)政府能夠有效處理的事務(wù)，一般不上交上一級(jí)政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)，一般也不上交中央政府來處理。

目前，我國政府間事權(quán)劃分不合理，一個(gè)突出的表現(xiàn)就是各級(jí)政府層層下放事權(quán)，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)基層財(cái)政事權(quán)負(fù)擔(dān)過重，基層財(cái)政陷入困境。一些本該由中央、省級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)負(fù)擔(dān)，比如農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障這些大額支出事項(xiàng)，不合理地推到了縣鄉(xiāng)基層財(cái)政身上。根據(jù)財(cái)政分析的受益原則和“利益”歸宿原則，這些事權(quán)責(zé)任應(yīng)該主要由中央、省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，這也是許多市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法。而將這些事權(quán)責(zé)任都?jí)旱娇h鄉(xiāng)財(cái)政頭上，無疑構(gòu)成其沉重的負(fù)擔(dān)。以農(nóng)村基礎(chǔ)教育為例，據(jù)測算，縣鄉(xiāng)財(cái)政集中在教育上的資金支出占兩級(jí)財(cái)政的50%-60%，某些貧困地區(qū)這一比例更是高達(dá)80%以上(騰霞光，2003)。因此，應(yīng)將農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障這此事項(xiàng)的投資主體上升為中央和省級(jí)財(cái)政，既能促進(jìn)這些事業(yè)的發(fā)展，也能極大緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境。同時(shí)，各級(jí)政府間的事權(quán)劃分一定要以法律的形式加以規(guī)范，杜絕各級(jí)政府特別是高層級(jí)政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，保障政府間事權(quán)關(guān)系的穩(wěn)定性。

三、在各級(jí)政府間合理劃分稅種，構(gòu)建完善的地方稅體系

地方政府存在的基本經(jīng)濟(jì)理由，就在于它能夠?yàn)楸据爡^(qū)內(nèi)居民有效率地提供滿意的公共服務(wù)。設(shè)置地方稅的意義，即在于使地方政府能夠具有一部分較為穩(wěn)定的收入，以便提供這種公共服務(wù)。因此，在分稅制財(cái)政體制改革中，地方政府穩(wěn)定的稅收能力是應(yīng)該重點(diǎn)解決的問題。

目前地方政府主要稅收來源是營業(yè)稅和企業(yè)所得稅。在2002年實(shí)行所得稅分享改革之后，來自第二產(chǎn)業(yè)的地方稅收收入比重下降，使地方稅收更加依賴于第三產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅。但一般而言，間接稅不宜作為地方稅收的穩(wěn)定收入來源。特別是一旦進(jìn)行增值稅擴(kuò)大范圍的改革，會(huì)大大縮小營業(yè)稅的稅基。企業(yè)所得稅因其不穩(wěn)定性，作為地方的主體稅種也有缺陷。雖然個(gè)人所得稅由地方政府管理成本較低，但出于稅制公平的考慮，其主要部分應(yīng)放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，但出于稅制公平的考慮，其主要部分應(yīng)放在中央政府，地方政府只分率的加成征收，這是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的通常慣例。

從發(fā)展前景來看，我國應(yīng)逐步構(gòu)建起省級(jí)財(cái)政以營業(yè)稅為財(cái)源支柱、市(縣)級(jí)財(cái)政以財(cái)產(chǎn)稅(或稱不動(dòng)產(chǎn)稅)為財(cái)源支柱的稅收分配格局。省級(jí)財(cái)政仍以營業(yè)稅為主體稅種，個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、社會(huì)保障稅等稅種也是省級(jí)財(cái)政的重要稅種。市(縣)財(cái)政則應(yīng)積極發(fā)展財(cái)產(chǎn)稅并逐步將其確立為主體稅種，同時(shí)切實(shí)增強(qiáng)對(duì)城建稅以及其他一些地方受益稅種的稅源監(jiān)控，增強(qiáng)市(縣)財(cái)政收入的組織規(guī)模和保障能力。

財(cái)產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩(wěn)定的稅源。一是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅的非流動(dòng)性，使其可以成為地方政府穩(wěn)定的收入來源，并且隨著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，這一稅基會(huì)越來越大。二是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅是一種受益稅，財(cái)產(chǎn)所有者或使用者是當(dāng)?shù)毓卜?wù)的受益者，因而較易推廣。只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動(dòng)產(chǎn)就會(huì)不斷升值，每隔3～5年重新評(píng)估一次稅基，地方政府的財(cái)源就會(huì)隨著投資環(huán)境的改善不斷擴(kuò)大，地方政府職能的重點(diǎn)和它財(cái)源的培養(yǎng)，便非常吻合了，正好適應(yīng)政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的導(dǎo)向。現(xiàn)在我國稅收盤子中財(cái)產(chǎn)稅還是一個(gè)很小的部分(不超過稅收總量的5%)，對(duì)于外資企業(yè)征收統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，對(duì)于內(nèi)資企業(yè)是房、地分開的，而且沒有充分考慮地段的因素，沒有幾年重評(píng)一次稅基的規(guī)定。我們應(yīng)借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，逐漸把不動(dòng)產(chǎn)稅調(diào)整為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅來征收，同時(shí)考慮不同地段的因素并幾年一次重評(píng)稅基。這樣，不動(dòng)產(chǎn)稅就會(huì)逐漸隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而成為地方政府的一個(gè)支柱性的重要稅源，有效緩解基層政府的財(cái)力困境。

另外，我國中央與地方的共享稅實(shí)行劃分稅額的方式，這與徹底的分級(jí)分稅制的改革目標(biāo)是相違背的，應(yīng)借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家同源課稅的經(jīng)驗(yàn) ，逐步對(duì)共享稅實(shí)行稅基分享、分率計(jì)征的做法，即由中央政府統(tǒng)一確定稅基，不同層級(jí)政府分率計(jì)征，這樣，可以使中央和地方收入都能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定增長，也使各級(jí)政府財(cái)政收入具有一定的可預(yù)見性。

地方政府的非稅收入也要逐步規(guī)范化。一要取消地方政府和事業(yè)單位的預(yù)算外資金，將其納入征稅范圍，接受本級(jí)人民代表大會(huì)審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督;二要對(duì)地方政府提供的公共服務(wù)進(jìn)行正確定價(jià)，合理收取使用者付費(fèi)，彌補(bǔ)其投資成本，作為正稅的必要補(bǔ)充。

四、建立規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

從資金的流向看，轉(zhuǎn)移支付主要包括資金在中央政府與地方政府之間的縱向轉(zhuǎn)移以及同級(jí)政府之間的橫向轉(zhuǎn)移。我國目前主要以單一縱向轉(zhuǎn)移支付為主，缺乏地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，難以實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)水平的均衡。因此，建立地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付尤為必要和現(xiàn)實(shí)。應(yīng)根據(jù)公平與效率兼顧的原則，從制度層面上設(shè)計(jì)一種計(jì)算各地應(yīng)有的財(cái)政收入和合理的支出水平的辦法，并使其公式化，規(guī)定資金由發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補(bǔ)單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備快速發(fā)展的能力，推進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此，應(yīng)在中央集中國內(nèi)大部分財(cái)力的前提下，建立規(guī)范化的中央對(duì)地方的各種補(bǔ)助制度，具體包括:(1)一般性補(bǔ)助即稅收返還。必須按照科學(xué)規(guī)范的因素法，建立由各種因素(如人口、人均GDP、地區(qū)教育水平、地區(qū)醫(yī)療水平、區(qū)域面積等)加權(quán)組成的轉(zhuǎn)移支付公式，測定地方財(cái)政公共開支的數(shù)額。如果支大于收，由地方政府統(tǒng)籌使用。(2)專項(xiàng)撥款補(bǔ)助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的特殊問題設(shè)置的，是中央實(shí)施宏觀調(diào)控的有力手段。總結(jié)我國過去專項(xiàng)補(bǔ)助的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，參照市場經(jīng)濟(jì)國家的有關(guān)做法，專項(xiàng)撥款補(bǔ)助不能隨意進(jìn)行，不能“撒胡椒面”。具體而言，一要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，明確重點(diǎn)和專門用途，當(dāng)前主要是用于重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè);二應(yīng)要求地方有配套資金，以發(fā)揮中央財(cái)政的資金導(dǎo)向功能，從而增大對(duì)有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的資金投入量;三要加強(qiáng)資金管理，加大項(xiàng)目監(jiān)督稽查力度。(3)特殊因素補(bǔ)助。這包括對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再增加一些補(bǔ)助，以體現(xiàn)國家的民族政策，調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)差距，特別是扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。此外，還有一些臨時(shí)性的，主要針對(duì)遭受特大自然災(zāi)害和意外重大事故地區(qū)的補(bǔ)助。

五、加快支出管理制度改革與創(chuàng)新，大力推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)

1994年的財(cái)政體制改革已搭起了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財(cái)政支出管理改革相對(duì)滯后，已成為完整規(guī)范的財(cái)政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進(jìn)支出管理制度的改革:(1)實(shí)行國庫集中收付制度。由政府財(cái)政(國庫)部門對(duì)所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)收入和納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收入進(jìn)行集中收納管理，同時(shí)，對(duì)各部門和各單位的支付過程實(shí)行集中統(tǒng)一的處理。(2)進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度。應(yīng)加快部門預(yù)算的法律制度建設(shè)，改革現(xiàn)行的預(yù)算撥款體制，將預(yù)算分配權(quán)集中于財(cái)政部門。延長預(yù)算編制時(shí)間，改革預(yù)算編制方法，對(duì)現(xiàn)行預(yù)算支出科目進(jìn)行調(diào)整。(3)引入市場機(jī)制，全面推行政府采購制度。進(jìn)一步發(fā)展和完善我國的政府采購制度，應(yīng)盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，完善適合我國國情的政府采購法律體系。改變現(xiàn)行分散的國庫撥款制度，逐步實(shí)現(xiàn)政府采購的預(yù)算管理和國庫集中支付。同時(shí)，建立并完善政府采購的監(jiān)督管理機(jī)制。

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(作者單位:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100081，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 北京 100732)

(責(zé)編:呂尚)