張家港市農村公共品供給的調查和思考

摘 要：增加農村公共品供給是新農村建設的基礎，也是統籌城鄉發展，縮小城鄉差距的重要途徑。張家港市近年來主要是通過鄉鎮機構改革和職能轉變為主要內容的農村綜合改革，和以政府實事工程為主要形式的農村基礎設施投入和農村公共事業的發展，從而增加農村公共品供給。當然，在增加農村公共品供給中還需要進一步樹立以人為本的科學發展現，把農村公共品供給的增加和農民的意愿、農民的組織化程度以及進一步轉變鄉鎮政府職能結合起來。

關鍵詞：新農村建設；公共品供給；公共財政

中圖分類號： F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(200B)01-0057-03

張家港市新農村建設的重點在于統籌城鄉發展，推進城鄉一體化進程。統籌城鄉發展，重要的是增加農村公共產品的供給，近年來，張家港市農村公共產品雖不斷增加，但城鄉收入還有比較大的差距，2006年，張家港市城鎮居民年人均可支配收入19000元，農民年人均純收入9625元，城鄉收入差距近幾倍，實際上，若把義務教育、基本醫療及社會保障因素考慮在內，實際城鄉收入差距已超過2倍。因此，增加農村公共產品供給是目前張家港市新農村建設所面臨的一項主要任務。

一、張家港市新農村建設中增加農村公共品供給的實踐

農村公共產品是指供由農村居民消費、享用的，涉及農村公共設施、公共事業、公共福利、公共服務等各個領域，具有，非排他性”和“非競爭性”特征的各類物質或服務產品。由于在公共產品的供給上存在著“市場失靈”，因此，政府就自然成為農村公共品的供給主體，隨著張家港市進入工業化中后期，張家港市地方財政迅速增加，使政府實施工業反哺農業，城市支持農村的條件已經成熟。

1 鄉鎮政府由行政管理型向公共服務型轉變

根據公共管理學理論，隨著社會的發展，政府職能會由單一職能向復雜職能轉變，構成現代新型政府的職能有四大塊，即經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理，作為基層的鄉鎮政府則側重于后面兩塊的職能即公共服務和社會管理，

張家港市以建立公共服務型政府為目標，積極推進縣鄉政府機構改革和職能轉變。2003年開始，張家港市開始進行了以撤并建制鎮和行政村為主要內容的全市區域規劃調整，如果以張家港市原有鎮村布局和人口分布實現公共財政覆蓋農村，會造成公共財政資源的浪費和配置的非優化。從日本的“并村運動”和韓國的“新村運動”實踐看，即使在人口密度大于中國的日韓兩國，也進行農村人口的相應集中和居住鄉村的適當合并，這是公共財政覆蓋農村和公共財政資源有效配置的必要前提。張家港市撤并鎮村的動力來自兩個方面：一是農村城市化發展的沖動，二是農村基層政府的財政壓力。這與1950—1970年代日本的“并村運動”有相同之處，為了應對日本農村人口老齡化和居住過疏化的問題，日本政府1955年出臺了《村合并促進法》，促進農村人口就地城市化。至2003年底，張家港將全市26個鎮撤并成8鎮1區。在撤并鎮的同時，張家港市將全市781個行政村撒并成181個，并規劃了620個農民集中居住點，鼓勵農民集中居住，以實現公共品的集中供給，降低農村公共品的供給成本。

在撤并鄉鎮的同時，張家港市實行了初步的鄉鎮機構改革，減少了鄉鎮管理機構的數量和干部職數，對鄉鎮政府所轄事業單位進行了合并調整，機構改革后，鄉鎮政府扭轉了以招商引資為主的地方政府公司主義傾向，經濟建設職能有所削弱，改變了以行政管理為主要手段的全能政府格局，加強了政府公共服務職能。撤并鄉鎮和鄉鎮機構改革是農村綜合改革的重點，反映了我國農村改革從企業改制到農村基層政府管理體制改革的深化。

2 鄉鎮財政由投資財政向公共財政轉變

和全國一樣，張家港市過去的財政體制，是一種向城市傾斜財力的財政體制。在財政預算支出中，用于城市建設、發展和公共產品供給的資金所占比例偏大，而用于農村的偏小，甚至過少。要增加農村公共產品供給，必須進一步推進財政體制改革的深化和創新。2003年起，張家港市市鎮兩級的財政體制逐步實現由“重城輕鄉”的傳統型公共產品財政供給體制，向統籌城鄉發展的現代公共產品的財政供給新體制轉變。其中，一是進一步調整和理順各級政府的財政分配關系，合理劃分事權和財權。張家港市市鎮兩級財政分配除楊舍鎮(市政府所在地)為三七分成外，其余各鎮均為四六分成，這樣增加了鎮級財力，提高了各鎮提供農村公共品的能力。二是財政分配政策的制定和完善，逐步調整支出結構，使資金支出更多地向農業、農村傾斜，同時加大市鎮兩級財政對村級財力薄弱村的轉移支付。如村級財力薄弱村的道路建設張家港市采用了市、鎮、村三級分擔的辦法，為招商引資而建的“標準型廠房”所需資金則主要由市鎮兩級籌集，通過市鎮兩級財政對村級財力薄弱村進行轉移支付，張家港市農村公共品的提供逐步實現了均等化。

3 農村公共品的供給以基礎設施建設為重點

我國著名經濟學家林毅夫提出我國新農村建設的切入點應該是發展農村公共基礎設施建設。他認為“如果我們將農村的基礎設施建好，村容整潔了，消除了消費限制，啟動了存量消費，增加了就業機會，收入也增加了，于是生活也寬裕了”。

人居環境差、基礎設施差、產業承載功能不強，是制約農村發展的重要因素。為打破農村基礎設施建設薄弱這一“瓶頸”，張家港市把農村公共基礎設施建設作為新農村建設的突破口。2003年開始，張家港市全面啟動以“三清(清潔家園、清潔村莊、清潔河道)”、“三綠(綠色通道、綠色基地、綠色家園)”、“三改(改水、改廁、改路)”為重點的農村大環境整治，一是農村水環境整治，計劃用5年時間，投入3億元資金，進行拆壩建橋，以保證河道的清潔和暢通，二是農村生態環境的改善，實施農村“三綠”工程目標是在全市建成“總量適宜、分布合理、特色明顯、景觀優美、功能齊全、穩定安全”的森林生態系統，2003年以來，張家港全市城鄉共新增綠地和林地69587畝，累計投入資金近11億元，目前，森林覆蓋率達到了20.9％。三是農村改水改廁工作，通過實施區域供水工程，全市農民喝上了優質的長江水，自來水普及率和衛生廁所普及率都達到了100％，目前，張家港市正在開展第二輪改水改廁工作，重點解決城鄉生活污水治理問題，四是道路交通設施進一步完善。到2006年底，該市已經建成了15縱和15橫的農村公路30條，其中四級以上的農村公路達到了922公里，全市村、組的公路通達率為95％以上，村公交車通達率為90％以上。

4 農村公共事業的建設和完善

在重點提供農村公共基礎設施等“硬”的公共產品的基礎上，張家港市開始著手解決關乎民生的“軟”公共產品的提供問題，努力在教育、醫療和社會保障等方面實現城鄉一體化。

(1)農村義務教育。蘇南地區具有重視教育的歷史傳統，政府和民間在財力允許的情況下都會優先投資于教育的發展。張家港市政府把實現教育現代化作為率先實現基本現代化的重要內容之一。1991年，張家港普及九年制義務教育，2006年，張家港市實施免費義務教育。近年來，張家港市確保市鎮兩級財政對教育的投入，“十五”期間，全市教育經費總投入累計達到26.8億元，其中各鎮對教育的投入平均5000萬元以上，這些投入主要用于改善辦學條件和擴大教育資源。

農村學校是教育均衡發展的薄弱環節，為補長這塊“短板”，張家港市從2005年開始推進以更新教育設施、培訓優秀師資為主要內容的村校基本現代化建設工程，2005—2006年，市鎮兩級政府共投入1億多元，完成了全市2。所村校的基本現代化建設。

(2)農村醫療衛生。為了解決農民因病致貧、因病返貧的問題和實現人人享有基本衛生保障的目標，2003年10月，張家港市出臺了側重于大病統籌的《張家港市2004年新型合作醫療工作操作辦法》。2004年合作醫療基金由個人和市、鎮兩級財政三方共同承擔，基金標準達到110元／人。大病統籌合作醫療的起報點為501元，限報點為50000元，最高補償限額為30150元。2006年底，張家港全市參加農村新型合作醫療人數為52.21萬人，參保率達99.5％。2007年起合作醫療基金標準由2006年的120元提高到200元。張家港市計劃2010年實現農村醫療保障和城市醫療保障的接軌。

(3)農村社會保障，老有所養是世代農民夢寐以求的愿望，進入21世紀，針對張家港市農村人口老齡化速度加快、長期低生育水平使傳統的家庭養老功能趨于弱化的情況，張家港市把加快推進農村社會養老保險作為統籌城鄉發展的“實事工程”。張家港市于2003年1月開始實施農民養老保險制度，按照“低水平、廣覆蓋”的原則，將張家港市18周歲以上純農民全部納入社會保險范疇，實行市、鎮二級財政補貼，目前，全市已有15.9萬農民參加了農民養老保險。參保率達99％。

二、進一步完善張家港市農村公共品供給的思考

增加農村公共產品供給必須貫徹以人為本的科學發展觀，按照科學發展觀的要求，全面指導農村公共產品供給的各項實踐，將其體現在增加供給的內容、途徑和方式等各個方面。

1 政府職能需進一步轉變

鄉鎮政府是農村公共品供給的主要主體，要進一步加快鄉鎮行政機構的改革和職能轉變，張家港市從2003年開始撤并鄉鎮，鄉鎮機構和人員編制有一定程度的減少。但從實際情況看，2004年至2006年各鄉鎮的行政性經費沒有減少反而因為車改補貼和加工資等因素有所增加，在鄉鎮財政支出結構中，作為“剛性支出”的行政管理經費和教育事業費兩項支出仍占總支出比重的50％左右，“吃飯財政”的表現較為突出，壓縮了鄉鎮政府增加其他農村公共產品供給的空間，這與發達國家公共服務支出占政府財政70％—80％的比例有著一定差距。因此，必須加快鄉鎮行政體制的改革。一方面要按照江蘇省鄉鎮機構改革的精神和張家港市一城四片區的規劃，進一步精簡機構，減少財政供養人員，增強鄉鎮駐地的區域中心作用；另一方面，理順市鎮關系，進一步明確市鎮兩級政府的事權和財權，將義務教育等事權劃歸市級財政承擔，使鄉鎮政府有能力擔負起對本區域社會經濟發展的責任。

推進鄉鎮機構改革，重點是轉變政府職能。2007年8月下發的《蘇州市鄉鎮機構改革實施工作指導意見》將鄉鎮政府基本職能歸納為“一促進、三加強”，即，促進經濟發展，加強公共服務，加強社會管理和加強民主法制，鄉鎮政府職能轉變應該按照基層政府職能的重新定位而進行，即主要是加強公共服務和社會管理職能，建立公共服務型政府是市場經濟發展對基層政府的本質要求，基層政府直接管理經濟的職能已經不能適應市場經濟發展的要求，而為廣大農民提供公共產品，全面推進農村公共事業的發展，將成為新時期基層政府工作的重點。

2 建立公共財政向農村公共品傾斜的長效機制

所謂公共財政，就是向社會提供公共產品與公共服務為重點的預算制度，是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制，主要著眼于滿足社會公共需要，彌補市場缺陷。

首先，要進一步調整、優化張家港市市鎮兩級財政支出結構，提高支出效率。應該按照公共財政框架體系，以滿足農村公共需要為目標，進一步擴大農村社會公益事業支出。張家港市財政近年來雖然相對增加了這類支出，但增長速度不夠快，占財政支出的份額還較小，資金需求與資金投入的缺口較大，在這部分支出中，不管是純公共產品，還是準公共產品，都具有很強社會效應和外部效應，對農村綜合改革、農民素質提高和農村社會穩定等方面都有著重要影響。

其次，公共財政的收支運作必須建立強有力的預算約束機制，沒有強硬的預算約束就無法構筑公共財政的基本框架。在我國，由于預算監督的軟約束機制造成權力機關對預算的監督往往流于“走過場”，而納稅人對政府預算的監督則還沒有相應的法律制度來保障，公共財政很容易陷入失控狀態。為防止公共財政的“缺位”，必須確保各級人大審查和批準各級政府編制的預算、監督預算執行的權力，確保納稅人的監督權。只有這樣，公共財政的收支運作才能做到有規矩、講規矩、守規矩，真正做到“取眾人財辦眾人事”。

3 改變重“硬”輕“軟”傾向，以農民的切實需要為重點

目前，我國政府增加農村公共產品供給是“自上而下”的決策機制，這種決策方式成本低，但是供給效率也低。從社會學的角度來看，不同的階層，由于所處的地位不同、立場不同，自己對利益的關切程度也不盡相同，有時同一問題所帶來的利益對不同的階層可能是根本沖突的。所以，這種政府“為民做主”的決策機制往往忽視了農民的真實需要和意愿。

筆者在調查中發現，農村公共產品供給“自上而下”的決策機制，已經造成農村公共產品供給結構的失街和公共資源配置的低效率，突出表現在：一方面，一部分公共產品供給過剩，主要表現為在壓力型行政體制下，能在短期內見效的，體現政府官員政績的“政績工程”“面子工程”建設過多，參與農村公共管理的機構臃腫、人員超編，一些基層政府和社區建設的中心廣場、辦公大樓遠遠超過了當地的經濟發展水平。另一方面，對農民有切實需要的“軟”公共產品提供不足。而醫療、教育、就業、環境保護等軟公共產品無疑與農民生存和發展最為相關，但從筆者調查的情況來看，張家港市“軟’’公共產品的供給離農民的要求還有較大距離，如農村新型合作醫療仍存在保障水平偏低和保障范圍過窄的問題，一些費用較大的慢性病未列入保障范圍，農民因病致貧、因病返貧的問題仍無法通過社會保障制度來解決。農村養老保障方面，每月80元的老年農民補貼(未交養老保險的)和每月110元農民退休生活費也屬于偏低水平。另外在環境保護方面，由于張家港市重化工企業較多，所以，環境保護問題在張家港市尤為突出，如調查中筆者了解到農民因環境污染而上訪的數量占到總上訪量的三分之一強，等等。這些問題只有通過政府大力提供農民所需要的公共產品才能解決。當然還要真正發揮農民的主體作用，逐步改變“自上而下”的決策機制，從而達到改變重“硬”輕“軟”的傾向。

4 進一步發揮農民自治組織的作用

新農村建設和增加農村公共品供給必須發揮農民的主體作用，這個問題在許多國家和地區都有這方面的經驗，如臺灣的農業發展和農村建設最重要的兩個經驗之一是改革農會組織，韓國的“新村運動”成功的關鍵也是農民組織發揮了主體性作用。

借鑒臺灣和韓國的經驗，要在新農村建設中為農民提供基本而有保障的公共服務，就要對目前農村鄉鎮管理體制進行改革，要在簡化目前的鄉鎮政府機構和分化其職能的基礎上，建立具有經濟、社會和文化功能的農會組織作為新農村建設的最基本的執行單位，調查中發現，在蘇南地區，由于鄉鎮政府職能向村級組織的滲透，作為社區自治性組織的村民委員會部分地失去了應有的自治能力，變成了農村公共產品自上而下供給決策的執行機構，在一定程度上扭曲了農民的意愿，如張家港市目前普遍存在著“村財鎮管”的現象，這種做法雖然在一定程度上可以起到對村干部的監督作用，但實際上卻削弱了村組織的自治能力，侵害了農民的民主權利，所以，必須建立農民自己的而不是由有良心的官員來主導的農村基層組織。

另外，必須建立農村公共產品的需求表達機制，要尊重農民民主權利，形成由內部需求決定的公共產品決策機制。首先要推進農村基層民主制度建設，充分實行村民自治，由全體農民或農民代表對本社區的公益事業建設進行表決，使農民的意見得到充分反映。其次，加快農村基層政府的組織建設，村級鎮級領導人應真正由本社區農民民主選舉產主，而不是由上級組織部門安排，通過選舉約束使他們真正對選民負責，再次，建立有力的監督機制。增加公共資源使用的透明度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權和監督權。只有從這三方面改革農村公共產品決策機制，才能真正保證農村公共產品的供給符合農民意愿。

責任編輯：浩 宇