憲法視野中的農民社會生活平等權及其保護

摘 要：農民社會生活平等權是指農民作為公民在社會生活方面所享有的與其他公民同等的權利，其實質是農民立基于公民身份而享有的社會生活方面的機會平等，現實中，農民的社會生活平等權是極不充分的。應當立基于憲法視野采取措施保護農民的社會生活平等權，真正把農民當作公民來看待，尊重農民作為公民的基本權利，實現農民到公民這一“從身份到契約”的根本轉變。

關鍵詞：農民；公民；社會生活平等權；憲法；保護

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2008)01-0060-05

一、農民社會生活平等權——從公民的視角

農民，一般是指與市民相對的農業勞動者，即從事農業勞動的人。但事實上，在我國農民是一個多位一體的復雜概念。它可以是一種職業、一個階級，也是一種身份符號，正是因此，筆者雖然是從應然的角度來界定“農民”，但下文中仍然使用戶籍意義上的“農民”，充分提示農民的現實狀況。，’在一定意義上，戶籍身份視角的農民最能廓清我國農民的現實狀況，能夠涵蓋我國農民的整體，但這一視角卻不能體現應然的價值取向，因為在我國現實生活中，農民本身已經成為一種充滿歧視性的身份符號。因此，選擇合適的視角對“農民”進行定義，對界定農民平等權至關重要。恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位。要從這種相對平等的原始觀念中得出國家和社會中的平等權利的結論，要使這個結論甚至能夠成為某種自然而然的、不言而喻的東西。”這句話啟示我們：討論平等權問題應立基于人的角度，至少是從公民的角度。

法律意義上的公民通常是指具有一國國籍，并根據該國憲法和法律享有權利和承擔義務的自然人。根據我國憲法第33條規定，凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。因此，中華人民共和國國籍是取得我國公民資格的惟一條件。公民不僅指具有一國國籍的自然人，更是對現代政治共同體成員主體身份的確認，在、根本上呈現的是一種主體自由自覺的現代文化。“公民不同于自然人，主要就在于公民概念本身承載丁其獨特的文化內涵，是人類政治社會進化的結果與必然，反映出一個國家對憲政的預期，是憲政制度的基本內容。”因此，從公民的角度出發，所謂農民，就是從事農業勞動的公民，而所謂農民社會生活平等權，是指農民作為公民在社會生活方面所享有的與其他公民同等的權利。其要義在于農民作為社會成員和國家公民在社會生活方面的機會平等，其實質是平等的公民權，即立基于公民身份而在社會生活方面享有的受到平等對待的權利。

二、農民社會生活平等權的現狀

“人類社會產生以后，任何人都不由自主地被卷入社會生活中。他們必然要為社會做出特定的貢獻，也必然要從社會享受一定的利益和待遇。”農民與城市居民同是歷史的創造者，卻由于其“農民”身份，在社會生活中往往處于不平等的地位。

1 勞動就業方面

作為農民一部分的進城務工人員，也即所謂的農民工，他們為城市的建設和發展作出了巨大的貢獻，例如北京、上海、深圳、海口等城市，樓宇、道路等基礎設施的80％—90％都是進城務工人員建造的。(見陳慶立：《農民與小康》，華夏出版社1994年版，第235頁。)據世界銀行估計，在1978—1995年中國國內生產總值平均年增長的9.4個百分點中，農村勞動力的轉移貢獻了1.5個百分點。而中國社會科學院人口研究所的一項研究結果表明，勞動力轉移對1982—1997年中國經濟增長的貢獻為20.23％。(見景天魁等：《社會公正理論與政策》，社會科學文獻出版社2004年版，第124頁。)而農民的勞動就業權卻得不到有效保障。盡管憲法明確規定公民享有勞動的權利，國家也發文要求各地取消對農民進城務工就業的職業工種限制，但各地限制農民工就業的情況卻屢見不鮮，許多部門規章和地方政府規章也設置種種限制，如1994年11月勞動部頒布的《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》，就對農民跨省就業設置了種種限制。該規定直到2005年才廢止。上海市對本市勞動者實行統一《勞動手冊》制度，確定了“先城鎮、后農村、先本地、后外地”的政策。青島市對外來勞動力的招用數量控制在市屬企業職工總數的14％以內，并規定外來勞動力一人須交納50元費用。武漢市則對用人單位招用外來勞動力要求符合本市外來勞動者計劃和行業工種目錄要求，實行職業保留制度。而且，“同工不同酬”、“同工不同時”、“同工不同權”的現象非常普遍，據有關部門調查，2004年我國農民工年平均收入8000元左右，遠低于城鎮正式工人15000元左右的年收入；農民工平均每天的工作時間不低于10小時，在建筑業、餐飲服務業和沿海經濟發達地區，每天工作時間超過了11個小時，另據調查，2004年廣東外來農民工月平均工資僅為全省在崗職工的54.9％，廣州市郊工廠聚集區普通工人的月工資大多維持在600—800元左右；珠三角地區農民月均工資12年來只提高了68元，佛山市不少企業外來工月工資還維持在10年前的水平上。此外，農民的勞動合同簽訂率低，履約更低。據一次對350名農民工的調查，未簽訂勞動合同的達208人，占59.4％。現實中拖欠農民工工資的現象隨處可見，農民工為討薪而跳樓等報道屢見于報端，以至于泱泱大國的總理親自出面為農民工討回拖欠的工資。

2 社會保障方面

長期以來，城市居民享受了“高就業、高福利、高補貼”，國家每年為城市居民提供幾百至幾千億的各類社會保障，城市職工可享受退休養老保險、最低生活保障等多項社會保障與福利，農村卻只有少量貧困人口享受一點微薄的社會救濟。總體而言，農民的生老病死基本上還處于沒有任何保障的自然狀態。據對某縣13個村的調查，2004年農民每10人次生病平均只有6，9人次看醫生，比2000年還下降了1，6人次；2004年新出生的216名嬰兒中，在家出生的67人，占31％；其中某村2004年因病死亡9人，這9人死亡前無一人進行過住院治療，全部在家死亡。另據零點公司于2005年2月份對7個省的鄉鎮以及農村的一份調查顯示，在農村有接近80％的沒有任何醫療保障。農民工同樣享受不到與城市職工同等的社會保障待遇。一位社會保障專家指出，“迄今為止，中國社會保障制度的研究和建立，都是面向城鎮居民的，對于占人口70％的農村，基本上沒有考慮。”

3 公共產品消費方面

根據公共經濟學和公共管理理論，社會公共產品應當由政府投資興建。農民作為國家公民應該與城市居民一樣享有公共產品消費的權益。但是由于我國長期以來實行的是“城鄉分治、一國兩策”的政策，廣大農村公共產品的供給嚴重不足，農民與城市居民相比其公共產品的消費權相差甚遠。在城市，公共產品是由政府提供的，居民可以免費消費或者只需支付較低的費用。廣大的農村地區公共產品主要由鄉鎮甚至村集體來提供，而那些財力有限的農村基層政府和組織甚至無力提供農民必須的公共產品。農村公共產品長期供給不足造成的現狀是：全國有一半的行政村沒有通自來水；60％的農民還沒有用上衛生的廁所；7000萬農戶住房需要改善；1.5億農戶需要解決燃料問題；6％的行政村還沒有通公路；2％的村還沒有通電；6％的村還沒有通電話；1％的鄉鎮沒有衛生院；60％以上的縣沒有標準的污水處理廠等。政府在財政投入上向城市的傾斜，弱化了農村公共產品的供給，導致農村公共產品的嚴重缺失。

4 社會地位方面

摩狄曼有言：“我們作為人而有權擁有的平等是環境平等，而不是個人平等。它們是條件平等——地位、待遇和機會的平等。”在一個文明社會里，不該允許社會“集體無意識”地公然歧視它的一部分成員，一個連名義上的“平等”都不能實現的社會是不正常的，也是恥辱的和不能容忍的。然而，在我們這個具有幾千年文明的國度里，社會發展到今天，社會生活中對農民的歧視隨處可見。如寧波某風景區的“禁止外務人員人內”，北京某公廁的“禁止民工進入”，沈陽某大學“禁止民工人內，違者罰款10元”，某小區“民工與狗不得隨意出入”，以及某些商場等公共場所的“民工禁入”等等。“民工禁入”背后，實際上是根深蒂固的身份歧視觀念，體現的正是“文明禁入”。這些思想的柵欄不拆除，我們所叫喊的“文明”終將被擋在門外，文明的社會也會因為我們的不文明而“禁止”我們“人內”。“農民”本是一種職業，卻成了一種身份象征。人們看不起農業勞動，更鄙視農民，農民被冠以“土老冒”、“鄉巴佬”、“泥腿子”等侮辱性的稱呼。“農民”，成為愚昧無知、骯臟無序甚至邪惡、犯罪的代名詞。近年更是流行起一句嚴重傷害農民人格尊嚴的口頭禪：“你真農民!”其對農民之鄙薄神氣和惡毒嘲諷，可謂達到極致!農民在社會生活中的地位也日益低落。據“中國居民家庭生活調查”課題組根據1993年全國3012名被調查者的回答，100種職業中農民排在第94位。中國社會科學院“中國社會發展長期預測”課題組于1999年7—8月在全國63個城市對2599名16歲以上城市居民進行了一次抽樣問卷調查，問卷中共設計了69種職業，農民被排在第61位。中國社會科學院“當代中國社會結構變遷研究”課題組的一項研究表明，如果以職業分類為基礎，以組織資源、經濟資源和文化資源的占有狀況為標準來劃分當代中國社會階層結構，可以分為10個社會階層：國家與社會管理者、經理人員、私營企業主、專業技術人員、辦事人員、個體工商戶、商業服務人員、產業工人、農業勞動者、城鄉無業失業半失業人員，農業勞動者處于第9位。

三、農民社會生活平等權的保護

盧梭有言：“恰恰是因為事物的力量總是傾向于破壞平等，所以，法律的力量就應該總是傾向于維護平等。”農民問題不僅僅是純粹的農民問題，其解決不可能依賴單一手段。雖然目前國家采取了一系列措施促進農民權利的實現，據2007年政府工作報告，已有25個省(自治區、直轄市)、2133個縣(市、區)初步建立了農村最低生活保障制度，1509萬農民享受了農村最低生活保障。基本實現了農村“五保”從農民集體互助共濟向財政供養為主的轉變。基本建成了覆蓋城鄉、功能比較完善的疾病預防控制體系和突發公共衛生事件醫療救治體系。啟動了農村衛生服務體系建設，中央財政安排27億元國債資金用于縣、鄉、村三級醫療衛生基礎設施建設，新型農村合作醫療試點范圍擴大到1451個縣(市、區)，占全國總數的50.7％，有4.1億農民參加；中央財政支出42.7億元，地方財政也相應增加支出，較大幅度提高參加合作醫療農民的補助標準，自2004年至2006年三年時間內，各地共償還拖欠工程款1834億元，其中清付農民工工資330億元。但僅僅是政策上的舉措還不夠，制度和法律上的改革才是根本。有學者指出，“社會公平的實現、和諧社會的構建是多種因素交織作用下的合力結果。當前，社會公平問題相對凸顯，應當綜合運用法律、制度、經濟、行政等手段與途徑，將社會不同利益主體對社會公平的合理訴求法律化、制度化，逐步將社會不同利益主體追求實現社會公平的途徑程序化、公開化、法治化，將法治作為社會公平的最后一道防線。”因此，法治才是解決農民問題的根本之道。我們應該站在憲法的高度，從憲法上確認并保護農民的社會生活平等權，實現從農民到公民的身份轉變。

1 修改憲法，完善憲法平等權的規定，對農民予以特殊保護；對法律、法規、規章及其他規范性文件中的不平等規定進行清理；建立違憲審查機制，完善法律援助和司法救助制度。

一部好憲法未必就能解決諸多社會問題，但近現代歷史經驗證明：良憲是使國內社會問題法律化、政治問題和平化的最佳選擇和有效途徑，是保證國家穩定、持續發展和社會文明與和平的根本制度依據，有學者認為，“從人是目的而非手段出發，不得借‘可疑分類’(suspect classifications)使一部分人(如農村人)低于另一部分人(如城市人)而使前者成為手段。現行憲法的若干制度，阻礙作為人權總原則之一的平等原則充分實現，違背人是目的的原理，應當重新構造。”因此對憲法進行修改，是保護農民平等權的首要之舉，是從法律源頭上消除不平等的依據。需要強調的是，應該在憲法上規定對農民的特殊保護。正如羅爾斯所言，“為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低的和出生較不利的社會地位的人們。這個觀念就是要按平等的方面補償由偶然性因素造成的傾斜。”其次，現行法律法規中存在大量的不平等規定，有必要對進行清理，保證農民真正享有社會生活平等權。由于缺乏違憲審查機制，現實社會中存在的大量違憲情況無法有效解決。為此，筆者建議建立以司法機關為主體的違憲審查模式，對法律、法規、規章等進行審查，并對侵犯公民憲法權利(包括平等權)的案件進行審查，以切實保護公民的憲法權利，為農民平等權的保障提供有效的救濟機制。另外，應當完善法律援助和司法救助制度，使農民這一弱勢群體有平等的機會來訴諸司法，通過法律保護自己的權益。

2 廢除現行戶籍制度，實現遷徙自由，打破城鄉二元格局。

改變農民的不平等現狀，必須打破二元化的城鄉社會經濟體制，“如果政府仍然固執地要求強化城鄉分割，繼續執行從制度上將農民圖在農村和土地上的舊有政策，那么，中國的現代化將是一句空話，”而廢除現行戶籍制度，實現遷徙自由，無疑是改變城鄉二元格局的關鍵。戶籍制度對于當時維護社會穩定和確保農業的基礎地位的確起到了一定的積極作用，但是在市場經濟迅速發展的今天，這種嚴重侵犯憲法平等權和自由權的身份制度不僅鉗制了人才的自由流動，阻礙了城市化和現代化進程，也有違社會主義的宗旨。有學者指出：“戶口歧視是與社會主義倫理道德原則格格不入的，甚至也背離了人類社會關于人人生而平等和非歧視的基本道義。在世界各國的各類社會偏見和歧視(種族的、民族的、宗教的和性別的等等)都在日趨消亡的今天，戶口歧視的存在的確是一件令信奉社會主義理論和具有基本正義感的國人汗顏的事情。”為此，筆者建議廢除現行戶籍制度，建立起城鄉有序流動的機制，恢復公民的遷徙自由。借鑒國外經驗，廢除現行戶籍制度后建立的新型戶籍制度應實行戶籍平等統一原則，消除身份特權，不再區分農業人口和非農業人口，以經常居住地為標準建立全國統一的一元化戶籍制度；實現遷徙自由，包括遷入和遷出自由；改事前遷移為事后遷移，即公民在某地居住一定期限(一般為6個月或1年)后，即可登記為該地居民；采用國際通行的就業和住房的落戶政策，只要具有合法的職業或生活來源，擁有穩定的合法住所的農民，就可以在城市定居；徹底廢除戶籍與利益掛鉤，對城鄉居民實行不同待遇的制度，恢復戶籍本來面目和功能。

3 建立促進平等就業的專門機構，開放勞動力就業市場，促進勞動力的有序流動，推進城市化進程。

就業是民生之本。在市場經濟條件下，勞動力資源應該像其他資源一樣得以自由流動，才能實現其合理配置，才能有效拉動生產及消費，從而提高生活水平。因此，保障農民的充分就業，是推進我國城市化和現代化的重要舉措。因為，在一個農村人口占總人口70％的社會，要建立現代化是不可能的。中科院可持續發展戰略研究組認為，在2050年之前我國的城市化率必須從現在的30％多提高到70％以上，即年均增加一個百分點的城市化率，才能達到現代化的要求。而2003年3月5日《農民日報》報道；我國未來50年內必須年均有1000萬以上的農村人口轉化為城市人口，才有望實現現代化。因此，筆者建議，借鑒域外的做法，有必要成立一個獨立性的促進平等就業的專門機構，致力于勞動者的平等就業保護工作。如美國的“平等就業機會委員會”，英國的“公平就業委員會”，我國臺灣地區的“就業歧視評議委員會”等。此外，要推動勞動力市場的逐步開放，促進勞動力資源的有序流動和優化配置。

4 改革社會保障制度，建立并逐步完善農村社會保障，將農民納入社會保障體系中。

社會保障的基本理念就是當社會成員淪為社會弱勢群體時，國家和社會提供一種援助性措施，以保證其有尊嚴的、體面的人類基本生活。社會保障制度通過國民收入的再分配來保證全體公民享有平等的生活保障，是減少和化解社會矛盾的重要途徑，是社會的安全閥和減震器。現行社會保障制度對農民的不平等待遇，非但起不到應有的作用，反而激化了社會對立和矛盾，并且阻礙了城市化和現代化的進程，因為它人為地強化城鄉分割，將農民排斥在社會保障體系之外，牢牢地圈在農村和土地上，從而使其難以進入城市，而在一個農村人口占人口比例很高的社會，要建立現代化是不可能的。近年來，政府多次改革戶籍管理制度，逐步放寬對農民進入城鎮的限制，但并沒有取得預期的效應。現實情況表明，城鎮化并非簡單地將農民地戶口由農村轉到城市，更為重要的是，農民能否獲得各項勞動權益和社會保障待遇。筆者建議，社會保障應堅持“以人為本”的觀點，逐步建立起城鄉一體的社會保障體系，對廣大農民提供平等的社會保障。當然，在短時間內建立城鄉統一的高水平的社會保障制度也是不現實的。因此，應當根據我國的經濟發展水平和各地的具體情況，逐步建立并完善農村社會保障制度，并最終實現城鄉統一。就現階段而言，應當以“低水平、廣覆蓋、多層次、共負擔”為基本方針，有目的、有重點的建立和完善相應的保障制度，尤其是農村醫療衛生保障制度、養老保險制度、農民工最低工資標準、工傷保險制度和失地農民最低生活保障制度，以及農村突發事件特別是公共衛生事件的應急保障體系，2007年政府工作報告指出，今年要繼續積極推行新型農村合作醫療制度，試點范圍擴大到全國80％以上的縣(市、區)，有條件的地方還可以搞得更快一些，中央財政安排補助資金101億元，比去年增加58億元；要加強建立適合農民王特點的社會保障制度，重點推進農民工工傷保險和大病醫療保障工作；要在全國范圍建立農村最低生活保障制度。

結 語

中國的現代化，歸根到底是農民獲得公民身份的自由過程，是人的現代化；社會主義和諧社會，歸根到底是人的和諧；社會主義新農村建設，最根本的是主體的建設即農民的建設。中國的法治沒有理由、也沒有必要、也不應該對農民平等權保持緘默。中國農民作出的大量犧牲及長期以來形成的制度慣性，已使農民自身無法靠自然發展改變現狀。因此，不但要在政策上支持、扶助農民，更重要的是站在法律尤其是憲法的高度，真正把農民當作公民來看待，尊重農民作為公民的基本權利，使農民實現法律上的解放，在法律上享受真正的平等，實現“從身份到契約”的根本轉變。“英明的法律，就其本質來說，是要把幸福普及給所有的人，不讓它只為少數人所有；否則，在一邊全是實力和幸福，而在另一邊只是軟弱無力和貧困。”

責任編輯：錢國華