居家養老的海曙模式

如何解決“未富先老”的中國式老齡化社會所產生的難題，寧波市海曙區“居家養老”的模式被寄予厚望，其投入成本僅為傳統機構養老的1／4。 “寧波海曙區的居家養老模式，用最少的錢起到了最好的效果。”在剛剛結束的第四屆中國地方政府創新獎頒獎會上，評委作出了這樣的評價。

“義工銀行”

徐素琴很準時。每天中午11點，她像往常一樣把做好的飯菜帶到了汪金鳳老人的床頭。

作為寧波市海曙區居家養老義工招募服務中心的一名義工，2008年是徐素琴為徐家漕社區89歲高齡的獨居老人汪金鳳服務的第3個年頭。

在海曙區，像徐素琴這樣的義工已經達到了300人，他們與820多位獨居、困難老人進行了結對服務。

而2008年，像徐素琴這樣的義工，還可以享受到一套新型的居家養老義工服務模式——“義工銀行”。

也就是說，今后每一次她的義工服務都會被記錄在案，等她年紀大了需要人照顧的時候，就能免費享受政府替她購買的養老服務。

“海曙區的居家養老模式，用最少的錢起到了最好的效果。”在剛剛結束的第四屆中國地方政府創新獎頒獎會上，評委作出了這樣的評價。

海曙區作為寧波中心城區，5.3萬名老年人中，空巢獨居的老年人就有2.25萬余人，占老年人總數的42%。而在整個寧波城區，這個比例也已經達到35%以上。

海曙區的居家養老模式，其中最重要的，就是政府購買居家養老服務。

從2004年開始，海曙區作了初步嘗試。比如由政府出資，為區內近600名75歲以上獨居并且無收入的老人購買養老服務。隨后，通過敬老協會和社區組織義工，與一些老人結對進行服務。

海曙區老齡問題研究中心主任崔德海說，由于義工的數量增多，完全實行義務服務也不現實，所以從2007年開始，海曙區又推出了一套新型的居家養老義工服務模式——“義工銀行”。

簡單說來，這并非真正的銀行，而是由當地敬老協會逐一登記義工服務時間和服務質量，統一入檔，當義工本人因年齡大需要服務時，就可提出申請，政府會為其購買相應的養老服務。

對于這個最新的做法，在第4屆中國地方政府創新獎頒獎會上，評委會給出評價：“‘義工銀行’，儲備了很多養老資源，為居家養老的延續奠定了基礎，很有生命力。”

海曙區政府面對城市人口老齡化的發展，多年來一直采用機構養老的方式。但是，這一單一的養老方式，不管政府投入多少錢、批多少地、蓋多少房，都難以滿足老年人的需求。居家養老由于其經濟性、自由性及不脫離老人熟悉的生活環境等特點，仍是廣大老年人的首選。

“居家養老是破解未富先老問題的最經濟、最可行的途徑之一。”2007年6月19日，許義平在海曙區居家養老調研會上說，“這是大勢。”

許義平4年前擔任海曙區分管民政的副區長，當時他發現，“政府把養老全部承擔下來，簡直是天方夜譚！”——西方國家進入老齡化社會時，人均國民生產總值已達4000美元，都無法保證大包大攬的“機構養老”，而我國在2000年步入老齡社會時，人均國民生產總值只有800美元。

許義平算了一筆賬：建一個養老院首期投資最少每張床位5萬元，之后每個床位每月至少補貼250元。以一個200張床位的養老院為例，建設并運行10年的總計費用至少是1600萬元，而1600萬元可以支持800個老人的居家養老服務。也就是說，居家養老制度使資金的使用效率提高4倍。

這與國際趨勢一致。在西方主要國家，政府都在制定相應的政策，鼓勵老人居家養老。

據統計，選擇居家養老的老年人占老年人總數的比例，英國為95.5％，美國為96.3％，日本為98.6％，菲律賓為83％，越南為94％。

政府購買服務

海曙區從2004年3月起，選取了17個社區作為社會化居家養老服務工作的試點。試點僅僅開展幾個月，就廣受社會各界尤其是老年人的歡迎。

2004年5月12日，海曙區政府辦公室頒發了《關于海曙區社會化居家養老工作的指導性意見》，提出“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的工作思路，其中引人注目的一條是“對家庭經濟困難，生活不能自理或半自理，家屬又無能力照顧，需要提供生活服務的老年人，由政府通過購買服務的方式解決其生活困難問題。”

從2005年3月起，海曙區決定在全區65個社區全面推廣“政府購買服務”這一新型養老服務模式，海曙區政府購買居家養老服務的政策內容可以概括為：政府通過年度財政預算，每年花150萬元向非營利組織——海曙區星光敬老協會購買居家養老的服務，每個老人每年的預算是2000元，政府購買的服務時間是每位老人每天1小時。服務由各社區提供，居家養老服務員為各社區的下崗、失業和困難人員，服務員經社區上報到星光敬老協會，并經敬老協會培訓后，方可上崗。以前服務員每小時的報酬是5.5元，現在根據勞動部門的最新規定已上調至每小時5.7元。

享受服務的是海曙區轄區內，高齡、獨居的困難老人(包括殘疾人)。各社區根據本社區的老人和居家養老服務員的情況，進行上門結對服務。服務內容包括生活照料(日常護理或者特殊護理)、醫療康復(包括陪同到醫院看病、治療、配藥等)、精神慰藉(每天和老人交流，發現老人的需求，排除老人的孤獨感)。額外的服務要靠志愿者上門、企業捐助或老人自己購買。居家養老服務員的服務質量由海曙區星光敬老協會和各社區監督。

海曙區政府購買居家養老服務還有其他配套政策，海曙區政府形象地把它概括為“走進去”和“走出來”的“兩走”居家養老模式。

所謂“走進去”，主要是指對一些高齡、獨居的困難老人對象，通過政府購買服務，由專門的服務人員走進老人的住所，提供上門服務。除此之外，“走進去”的服務方式還有志愿者無償服務、老人自己有償購買服務和企業為老人購買服務等。所謂“走出來”，就是讓大部分行動方便的老年人，走出小家庭，融入社區大家庭，老人“走出來”的載體有老人“日托”中心和各種老年民間組織。

海曙區政府購買居家養老服務的政策有一套特有的運作機制，即“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”。

政府是規劃者和政策制定者，政府扶持是決定性因素，海曙區政府每年都把居家養老工作作為一項重要工作來部署。海曙區居家養老工作領導小組作為政府的領導機構，主要職責是完善海曙區、街道、社區三級居家養老服務體系。領導小組組長是分管養老工作的副區長，一位副組長是海曙區民政局局長，另一位副組長是非營利組織——海曙區星光敬老協會的會長，非營利組織的領導者也參與制定政策。

海曙區星光敬老協會成立于2003年，它不同于一般的老年協會，是在國內少有的開展養老服務工作的非營利組織。海曙區將居家養老公益項目委托給海曙區星光敬老協會執行，即社會化居家養老服務中心交與區敬老協會(總會)運作，服務中心分部交與街道的敬老協會分會運作，社區則以敬老協會名義在服務站開展具體服務。

海曙區星光敬老協會要承擔的工作有：審定需要提供居家養老服務的對象；確定居家養老的服務內容；對居家養老的服務質量進行檢查和監督；培訓居家養老服務員和結對上門服務的志愿者。政府購買居家養老服務的經費，由政府預算撥給敬老協會之后，敬老協會依托社區來組織運作。敬老協會每兩個月提前把每個社區的居家養老服務員的工資劃撥到社區，服務員給老人服務后，每月到社區領取工資。敬老協會每天深入社區檢查、監督服務情況。

海曙區星光敬老協會崔德海會長說：“這種運作機制，解決了錢和服務雙重的監督問題，這樣老人高興、社區高興、政府也高興，何樂而不為？”

“社會參與”主要指圍繞居家養老工作，有效地整合各種社會資源，充分挖掘、整合和利用社區現有的可供開展居家養老服務的社區資源，不僅可大大節省政府的支出，而且還可以提高社區資源的利用率。

首先，可以利用老年人資源，建立起居家養老義工服務模式。這項工作同時也帶動了“義工銀行”的興起。其次，可以動員社會力量，為老人購買服務。有兩家企業分別認購了5萬元“居家養老服務券”，另有企業和個人緊跟其后，直接與高齡老人結對“認養”，即認養一位老人，每月提供給老人200元生活補助金，直到老人去世。第三，可以整合社區的公共衛生資源。海曙區是全國首批社區衛生服務示范區，現有24個社區衛生服務站，老人看病到社區衛生服務站，只需要不到10分鐘的路程，這一便利的社會資源，解決了在居家養老模式下，老人的看病難問題。第四，可以整合社區信息資源。海曙區政府把居家養老和“81890”社區信息服務平臺聯系起來，專門為老人開通了24小時親情服務熱線，老年人遇到情況后只需要撥通81890，信息中心的電腦屏幕上就會出現有關這個老人的姓名、住址、年齡、身體健康狀況、病史以及子女情況等資料，以便接線員根據實際情況作出反應。此外，政府定做了一批“一鍵通”電話機，免費安裝到獨居、高齡的老人家里，一鍵直達81890信息中心。

未來走向

2008年，寧波還將在全省率先為農村老人購買養老服務，力爭到年底全市有5%的行政村(約150個)開展居家養老服務工作，到2009年年底達到10%，2010年年底達到30%以上。

2006年下半年開始，寧波借鑒城市社區居家養老服務的成功經驗，在鎮海、北侖兩地試行農村居家養老服務工作。

從2008年起，對基本生活難以自理的部分經濟困難的農村居家老年人，逐步推行政府購買服務、免費提供生活照料為主的服務。

農村居家養老服務中心的資金來源，目前主要是各地的財政資金和民政部門安排使用的部分福利彩票公益金，寧波市民政局每年安排部分本級福利彩票公益金給予各地適當補助。

海曙區政府區域社會化居家養老服務的探索引起了省有關部門重視。

2008年2月20日，浙江省民政廳廳長吳桂英在全省民政工作會議上表示，浙江省今年將全力重點推進居家養老服務體系，健全社會化服務機制，以點帶面，整體推動，加快構建新型社會福利體系。

據浙江省民政廳介紹，根據相關調查，真正愿意到養老福利機構安度晚年的老年人只占6%。因此，在鼓勵興辦養老服務機構，確保福利床位數的同時，大力推進居家養老就顯得十分實際。

吳桂英說，浙江省今年要逐步建設社區居家養老服務中心，為老年人提供家政、日間照料、精神慰藉、經濟救助等服務，探索建立滿足城鄉老人居家養老需求的社會化養老服務網絡，努力形成設施配套、功能完善、服務規范的社區居家養老體系。

為了使居家養老服務體系更趨制度化，吳桂英表示，浙江省2008年還將深入推進養老服務社會化，出臺養老服務社會化的專門文件，明確鼓勵社會力量參與發展養老服務的具體資助辦法，探索建立政府引導扶持，社會組織協同參與，社區具體承辦，市場調節運營的居家養老服務機制。