論瑞士的公共決策體制

摘 要：正如著名的行政學家赫伯特#8226;西蒙的一句名言所描述的那樣：“決策是行政的心臟。”因此，公共決策體制在一定意義上講就是政治——行政體制。通過從公共決策角度，分析了瑞士的政治——行政體制。

關鍵詞：公共決策；委員制；直接民主

中圖分類號：F20文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）01-0101-02

1 瑞士的公共決策體制機構設置

瑞士憲法規定，瑞士為民主共和政體，實行三權分立。聯邦議會為最高立法機構，聯邦法院為最高司法機構，聯邦委員會是最高的執行機構，也就是聯邦的中央政府。

聯邦委員由七名聯邦委員組成。委員人選先由參加政府的政黨提名，經過各黨、各州反復協商，最后由聯邦議會正式選出。聯邦委員會與議會任期相同，四年為一屆，可連選連任。聯邦委員會的職權大致包括：履行領導國家的職能；領導聯邦的行政機構，督促各級行政機構和各級官員遵守聯邦憲法；管理職責范圍內的行政事務；在立法方面，聯邦委員會起草提交議會審議的法案，參與法律的制定。

2 瑞士的公共決策體制結構

在縱向結構上，聯邦各部及其下屬單位，統稱聯邦行政機構。聯邦政府下設七個部：外交部、內政部、司法警察部、軍事部、財政海關部、國民經濟部、交通運輸與能源部。七名聯邦委員各掌一部。七個部下設六十七個聯邦局和十四個附屬單位。

瑞士行政機構的設置靈活多樣，各部、各局的組織形式并不完全劃一。聯邦《行政機構組織法》第四十六條規定，部下設局，局下設“其它行政單位”。必要時，幾個局可合組為總局（或稱總部），但局與總局同屬一個層次。從實際情況看，各部機構大致可分為四個層次：第一曾是部長；第二層是總局長或局長（國務秘書、秘書長與局同級）；第三層，有的部是司長，有的部是處長；第四層是科長。有的科直屬司領導，有的屬處領導。聯邦委員會只確定巨以上建制，局以下建制由部長根據需要設置。因此，局以下單位名目繁多，互有交叉。

部長可按照聯邦委員會規定的精神制定本部的組織細則。秘書長是各部的參謀長，其主要權限是協調本部與其它部的工作。總局和局和獨立負責的行政單位，擁有較大權限。總局長和局長的主要職責范圍包括：指定計劃，妥善而有效地做好本局的組織工作等。由聯邦委員會指定，某些總局和局可直接與外交部的單位以及同外國駐瑞士使館發生聯系。司、處等下層單位的職責范圍，一般由部長或局長確定。其權限因責任大小而異，在一定權限范圍內也可獨立負責。

瑞士分聯邦、州和鎮（市）是三級行政機構。州系獨立的政治實體，鎮（市）是州的基層單位，屬州管轄。瑞士的聯邦體制建立在聯邦與州“雙重主權”的基礎之上。各州擁有自己的疆界、憲法和本州州旗。地方政府享有充分的自治權。各州的政治制度同市鎮和聯邦的政治制度很相似。一個民選的州議會在人民的協助下（通過投票）下行使立法權。州在選舉時劃分為若干選區，議員根據比例選舉制產生。候選人經各政黨或公民團體推薦。

同級政策組織之間，構成平等合作與協商關系，這種排列組合方式便是決策體制的橫向結構。在瑞士的行政機構間，由于跨部性事務日益增多，部與部之間也需加強協調與合作，故《行政機構組織法》專列章節作了規定。這種部際合作的方式大致有：互通情況；協調配合；部際咨詢；組織部際合作；建立經常性的協調制度。

3 瑞士的公共決策體制的特色

一八七四年瑞士新憲法賦予了公民以“直接民主”的權力，凡聯邦通過法令或修改憲法，都需經公民投票表決，在征集法定數量的的簽名后，公民可以提出立法倡議，等等。新憲法的這些規定，形成了瑞士具有特色的一套政權組織形式。它的政府，既不是總統制，也不是內閣制，而是獨具一格的委員制。“武裝中立、直接民主、聯邦制則形成了瑞士政治的三大支柱。”

瑞士是個永久中立的國家。長期以來，瑞士人民始終對自己的中立立場十分珍視，并為此而感到驕傲，在戰后復雜紛紜的國際舞臺上，他們為自己無須更多卷入世界上的種種是非而感到慶幸。瑞士的全民公決也是舉世聞名。1986年，瑞士曾就是否加入聯合國舉行過一次全民公決，結果是3/4的選民投票反對。2002年3月3日，瑞士在全民公決中以微弱多數通過了加入聯合國的議案。

公民的“直接名主”又稱“直接立法”，始源于十八世紀瑞士各州。一八久一年才正式推廣到聯邦，載入聯邦憲法。

公民直接立法采用兩種方式：一種是對議會法案的“權”；另一種是公民擁有的法案“倡議權”。復議權是公民對議會立法認可或否決的權利。公民倡議權是公民主動創制、修改或取消某些法案的權利。

公民立法是瑞士公民在特定條件下直接參政的一種特殊方式。這種方式在土地狹小，人口稀少的瑞士，至今還被人們廣泛采用。“全民復決并不是僅僅在人民應召表決一項法律的時候才會產生效果。

由于公民分屬不同階級和不同階層，而公民投票本身也難擺脫不同利益集團的操縱。因此，公民投票大致也有幾類情況：

(1)公民投票曾否決了一些不符合民意的立法。例如，設立州際安全警察的法案，就曾被公民否決。有人說這類否決等于對議會和政府的“警告”。

(2)公民投票的過程，也是政府宣傳政策和公民了解政策的過程。例如瑞士與共同市場簽定的工業品自由流通協議，在付諸公民復議之前，政府曾在電臺、電視臺組織討論，向公眾解釋利弊，從而打消了一些人的顧慮，使協議得以通過。

(3)公民投票曾經否決了某些反動或保守的“公民倡議”。例如某些右翼政黨“國家行動黨”倡議的旨在排擠外籍工人的“反異化法案”，十多年中曾四次提出，四次連遭否決，對排外勢力起了制約作用。

(4)一些比較先進，比較開明的議案也曾遭到了否決。例如假日禁止行駛機動車以節省能源、保護環境倡議以及保護房客和征收財產稅等提案，本來都對下層人民有利，但卻遭到否決。

(5)瑞士有的報刊認為，瑞士當權者利用公民倡議這一渠道讓人民出氣，實際上起了“安全閥”的作用。

4 瑞士的公共決策體制的咨詢機構

瑞士除政府機構外，還有為數眾多的咨詢機構。它們負責向領導機關提供情況，提出建議和分擔任務，對政府的決策起一定的影響作用。從咨詢機構的職能上劃分，大致有四種類型。(1)調研性機構。此類機構主要是輔助聯邦委員會或聯邦各部進行調查研究。(2)戰略決策性的咨詢機構。它是軍事問題的最高咨詢機。(3)磋商性機構。由于有些問題解決的條件尚不成熟，還要繼續醞釀、探討，因而聯邦委員會委托某些專家先在公眾中征詢意見，進行磋商。(4)專題咨詢機構。此類機構較多，每逢聯邦政府遇有難題，即請高級專家組成“智囊團”，提出可行性方案。

研究咨詢性機構的產生有一定的歷史原因。隨著政治、經濟、社會的急劇變化和科技的迅猛發展，西方國家面臨著更加錯綜復雜的國內外問題，而要解決這些難題，決非輕而易舉的事。加之，國家任何最高行政長官不可能精通世界上的幾千門學科和熟悉成千上萬個行業。所以，依靠專家學者的智慧和充分利用新的科技成果，成為公共決策的必要前提條件。近些年來，政府性的研究咨詢機構發展迅速，以成為現代的“新興產業”。

議會制作為對封建王權專制的否定而在歷史舞臺上享有崇高聲譽，但其理論所標榜的“民主”精神依然不易達到，這其中的主要原因就在于其無法超越資產階級專政的政治樊籬，民意經常被資產階級政黨、利益團體的意志所代替。