從重慶市農村勞動力轉移看社會保障制度創新

摘 要：建立農村社會保障制度，是全面建設小康社會迫切需要解決的現實問題，從重慶市農村勞動力轉移中的制度缺失入手，結合農村勞動力轉移中的主要特征，就農村社會保障面臨的問題作出了對策性的探討。

關鍵詞：社會保障制度；制度創新；重慶市

中圖分類號：F24文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）01-0105-02

1 重慶市農村勞動力轉移中的主要特征

重慶市農村固定觀察站的調查數據顯示， 2000 年重慶市農村勞動力轉移比重為 26.51% （ 357 萬人），2001 年為 30.1% （ 405 萬人）、 2002 年為 30.92% （ 415 萬人）、 2003 年為 30.74%。其中在重慶市省內（含區縣內）轉移的農村勞動力占外出勞動力的比重由 2000 年的近 60% 下降為 2003 年的 40% 以內，相反跨省外出的勞動力所占比重則有逐漸上升的趨勢，具體轉移情況如下（數據見表 1 ）：

（1）外出勞動力在樣本村中占的比重及構成。在所有樣本村中， 2000 年 ~2004 年外出勞動力分別占樣本村勞動力總數的 26.51%、 30.10%、 30.92%、 30.745%、 34.77%。從 2004 年十個村的調查戶印證， 486 戶調查對象 1166 個勞動力中外出勞動力達 457 次，比例為 39.2%，較面上為高。在 2004 年外出的樣本村農民工中，有 616 戶是全家出走，外出人口 2049 人，分別占調查樣本總數的 9.39% 和 9.07%。其中，在 2000~2004 年的農村外出勞動力調查中， 40 歲以下的青壯勞動力所占比重約為 80% 左右（在調查戶中統計，外出務工人員平均年齡 32.3 歲）。而另一方面，留在本鄉本土從事傳統農業的勞動力平均耕作土地由 2001 年的 2.17 畝/ 勞動力降為 2003 年的 2.00 畝/ 勞動力。這表明，農村勞動力資源仍然過剩，外流的趨勢還會發展。但從農村勞動力外出性別構成上看，男女之比由 2000~2001 年的 1.3:1 升到 2004 年的 1.46 :1。

（2）流向和組織程度。2000~2004年，樣本村中外出勞動力有明顯的流向（直轄）市外的趨向；具體而言， 2000~2004 年向省外轉移勞動力占樣本村全部外出勞動力的比重分別為 40.26%、 50.41%、 50.65%、 61.64%、 65.0%，而留在本區縣務工的勞動力所占比重則分別為 33.9%、 24.75%、 22.13%、 10.85%、 10.85%。至于在區縣（自治縣、市）外、直轄市內務工的勞動力在比例上的變化則由 25.84% 略微升到 27.51%。按地區來說，山區和庫區的樣本村中，外出勞動力流向（直轄）市外的趨向更為突出，到市外打工的勞動力均在 55% 左右或更多。值得注意的是，這些農村勞動力外出的盲目性很大。據對固定樣本觀察村調查分析，經中介機構組織外出的，盡管由 2000 年的 1% 左右上升為 2004 年的 2.97%，加上用人單位招工，也不過 5~6% 左右；而靠自己碰運氣的，逐漸從 2000 年的 49.28% 下降到了 2004 的 28.13%。此外，隨親友外出的比例也很大，逐漸從 2000 年的 43.79% 上升為 2004 年的 66.31% ；其中，山區幾個樣本村特別突出，均接近 70%。

（3）農村勞動力轉移的地域特征。以重慶固定樣本觀察村調查戶勞動力外出為例， 2003 年向省外轉移勞動力占樣本村全部外出勞動力的比重高達 61.64%，遠遠高于省內務工轉移所占比重；另外， 2004 年重慶市農村轉移出鄉外的勞動力中，轉移到市外的勞動力 249.89 萬人，占 65.0% ；轉移到市內的勞動力 134.42 萬人，占 35.0% ；市外地區成為重慶市農村勞動力轉移的主要區域。而就跨省轉移的總體就業格局而言，重慶市農村勞動力以向廣東、浙江、江蘇等東部地區集中為主，向周邊鄰近的省區轉移為輔，不過近年來隨著西部大開發的推進，重慶農村勞動力在西部地區之間的流動呈上升趨勢，相反向東部地區轉移的比重則呈現出下降走勢；在 2004 年重慶市異地轉移的農村勞動力中，轉移到東部地區就業的人數占 54.2%，轉移到中部地區就業的人數占 2.1%，轉移到西部地區就業的人數占 43.7%。隨著國家經濟結構的調整，西部大開發的大力推進，以及“東企西移”、“外資西進”，東部地區提供的新增就業機會正在逐步減少，而西部地區的勞動力需求迅速增大，重慶市農村勞動力向西部地區轉移的速度明顯加快。2004年當年轉移的農村勞動力中，轉移到東部地區的人數占 46.8%，轉移到中部地區的人數占 2.9%，轉移到西部地區的人數占 50.3%。當年轉移到西部地區的人數所占的比重超過東部地區約3.5 個百分點，西部地區已成為重慶市農村勞動力轉移的新熱點地區。

（4）農村勞動力轉移的職業結構特征。2006年5~8月，本人負責的課題組通過對酉陽、開縣、石柱、巴南等地的實地調研，發現目前重慶市各區縣農村勞動力外出從事二、三產業（即進入城鎮務工經商）的人數占外出勞動力總數的80%以上，且所占比重仍有上升的趨勢。另據重慶市農調隊調研數據顯示，2004年重慶市異地轉移的農村勞動力中，從事農業的勞動力占0.8%，從事工業的勞動力占31.5%，從事建筑業的勞動力占28.3%，從事交通運輸業的勞動力占2.5%，從事商業的勞動力占2.7%，從事住宿、飲食業、居民服務等行業的勞動力占34.2%。這反映了農村勞動力異地轉移與就業的職業具有很強的可替代性和競爭性。

2 農村勞動力轉移過程中的制度缺失

影響農村勞動力轉移的因素有很多，從轉移的主體農民來說，其轉移行為主要受到經濟收入的驅動力、受教育程度、轉移就業環境等因素的影響。但制約農村勞動力轉移的深層次因素仍舊是戶籍制度與農村土地制度、農村社會保障制度等。

目前許多研究表明，戶籍制度、農村土地制度等制度因素所導致的對農村勞動力市民化轉移的阻礙作用正在逐漸減弱甚至消除，惟有社會保障制度依然維持了城鄉居民之間的利益差別。具體而言，目前農民工的社會保障問題主要表現在以下四個方面：

（1）農村社會保障機構不健全且缺少保障農民工的相關法律制度。一方面，農村基層沒有專門機構管理和從事農民（含農民工）養老保險及醫療保險，農村社會保障難以全面建立；另一方面，現行的社會保險法規政策中，至今沒有一部綜合的關于農民工社會保障的全國性專門法律、法規或規章，重慶市雖然出臺了一些地方性法規條例，但由于地方性法規和規章效力的限制以及缺乏系統性和完備性，因此，在現實中很難保障農民工的權益，大部分的農民工并未得到社會保險的保障。

（2）社保繳費基數和比例對農民工收入而言過高。據筆者組織課題組成員對重慶市“三農”問題的調研發現，10年來，重慶地區的農民工月工資只提高了60元，卻要用1/6的收入繳納社保費，負擔過重。

（3）未按農民工需求的輕重緩急程度提供社會保障。農民工有強烈的保障需求，根據重慶市農調隊的調查資料，農民工認為用工單位要為外來工解決的問題依序有：按時發放工資占30%，居首位；辦理失業、醫療保險占22%，居第二。據筆者組織課題組成員于2006年8月進行的調查，發現醫療費用問題是農民工們最大的心病，他們普遍對“得大病沒有錢醫治”以及“工傷后老板不管”的情況非常擔心，認為養老保險是“遙遠的事情”。由此可見，現行五大社會保障險種中，農民工對工傷保險和重大疾病的醫療保險、失業保險的保障需求最為迫切。

（4）城鄉社會保障制度不對接造成農民工退保率高。據調查，重慶每年都有大量農村外出農民工在春節前后辦理退保手續。這主要是因為目前我國廣大農村的社會保障制度尚未建立，在外地的重慶籍農民工按照當地規定都要參加社會保險，但是他們在重慶農村地區還主要是家庭保障模式，一旦這些外出農民工離開打工地，其養老保險個人賬戶無法轉回原籍。

從上述農民工社會保障問題中可以看出，真正阻礙我市農村勞動力市民化轉移進程的最主要障礙表面上是城鎮戶籍制度，實際上是我國社會保障制度的二元性。在農村勞動力轉移進程中缺乏化解市場風險的社會保障制度安排，其結果造成非農化與市民化呈現為兩個分割的過程。因此，我市應從加快工業化、城鎮化和現代化進程的戰略高度，正確把握時代發展的要求，順應農村勞動力市民化轉移的內在規律，創造性地建立適合農民工特點的社會保障制度，為全面建設小康社會提供強有力的制度保障。

3 農村勞動力轉移進程中的社會保障制度創新

為了構建覆蓋全社會的社會保障制度，我們必須借鑒西方國家關于社會保障從工業延展到農業的理論成果，從我國的實際出發，構建城、鄉各自既相對獨立，又利于銜接的連通式社會保障體系。作為一種制度創新，從我國目前的情況看，首先應構建農民工市民化社會保障制度，有助于在城鄉社會保障制度體系之間建立起一個銜接的平臺，對最終實現城鄉一體化的社會保障制度具有重要的意義。

（1）建立健全重慶市級農村社保管理協調機構與農村社會保障法規體系。為了加強農村社會保障管理，應當設立重慶市級農村社保工作管理委員會，負責農村社會保障的全面管理與協調工作。區縣(市)可成立相應的機構負責統籌協調本區縣(市)農村社會保障工作。在鄉(鎮)可設立相應的辦事機構，配備專職人員從事農村社會保障日常業務工作。

（2）對重慶市屬內的農民工積極實施城鎮化政策，如制定農民工的城鎮準入制度，完善農民工的城鎮進入機制；制定農村土地流動轉和土地經營制度，完善農民工的農業退出機制、建立農村社會保險制度；完善農民工的農村返回機制。 

（3）將重慶市屬內的農民工納入城鎮社會保障制度。無論重慶市屬內的農民工是否放棄了家鄉承包的土地，其就業和生活的場所是城鎮，而且未來重慶市城鎮化的步伐會迅速加快，這意味著在“十一五”期間就要逐步將本市進城農民工納入到城鎮社會保障體系中。

在為全體農民工建立最低生活保障制度的基礎上，對農民工進行分類，將之逐步納入城鎮社保體系：①為已經進城落戶并將承包土地一次性出讓的農民工，應直接將他們納入城鎮社會保險體系，其參保險種和社會保險費的繳納辦法視同于城鎮職工；②對于無穩定職業且流動性較大的農民工，則設計過渡性方案，規定必須參保的險種以及自愿參保險種，如工傷保險和醫療保險為強制性參保險種，凡參加大病醫療費用統籌的農民工均可持大病醫療卡到指定醫療單位接受治療。而養老保險則制定一定范圍內不同檔次的繳費率供農民工自愿選擇，同時規定凡雇用農民工的企業必須根據農民工所選擇的繳費率而繳納相應檔次的保險費；③對于進入城市從事經營性的自雇性農民，這類農民實質上已經實現非農就業轉移，可以參照城鎮個體工商戶的保障制度進行安排。

（4）為失地農民提供社會保障。重慶市失地農民主要分布在都市經濟圈及渝西經濟走廊等經濟相對發達地區，根據筆者對茶園新城區、北部經開區的失地農民調查，發現有40％左右的失地農民無法就業，他們最需要醫療、養老和就業保障。隨著我市工業化和城鎮化的進程，還將有更多的農用土地被征為建設用地，這意味著失地農民的規模還將繼續擴大。目前，我市各區、縣已開始探索建設失地農民保障體系，將征地款首先用于為他們提供社會保障，將社會保障體系與城鄉一體化就業市場的建設相結合。

因此，我市在“十一五”期間，可利用給予農民的土地補償金以及政府收取的土地出讓金，為失地農民提供較好的社會保障：為轉向非農生產的農民創造就業機會并提供各種相應保障；建設和完善農村合作醫療保險制度、養老制度、最低生活保障制度，為失地后繼續從事農業生產的農民提供保障。

（5）根據生產力發展狀況分類實施，率先在我市都市經濟圈等發達地區實現城鄉社會保障體系的對接。重慶市區域間經濟發展水平存在較大差異，城鎮化水平不同，導致了地方財力和農村社會保障制度發展水平不一。因此全市的農村社會保障體系建設不可能一蹴而就，更無法在短時間內實現城鄉社會保障體系的統籌。一個比較切實可行的做法是在“十一五”期間，率先在經濟發達的都市經濟圈實現城鄉統籌，為全市積累經驗和發揮表率作用。都市經濟圈的城鄉社保體系一體化，也可按照農民需求的順序先實現醫療保險的統籌，然后是養老保險。具體而言：

①完成制度模型設計，形成城鄉連通的社會保障信息技術網絡，在全社會(或一定區城) 推行社會保障卡工程，使所有社會成員均擁有自已的專用社會保障卡號和專用卡，并且在社會保障卡上輸入所有與其個人社會保障相關信息，卡隨人走，本人和相關單位必須履行相關義務，其信息及時錄入，形成完全社會保障信息庫。

②在制度模型實化為實施措施，并搭建了信息技術平臺之后，應分別根據農村社區人員結構狀況，采取形成“漏斗”的方式“趕羊入圈”:首先將農村有工薪收入的社會成員（包括村干部、鄉鎮企業職工）納入社會保險。其次，通過建立社會保障卡工程，實行社會成員個體社會保障的屬地管理，可以將仍然是農民身份的“民工”逐步納入全市統一的社會保險系統。然后，對農村社區中有固定的收入且生活穩定的個體經營者和自由職業者，當地政府可以參照城鎮將個體經營者和自由職業者納入社會保障體系的做法，從實際出發，制定可行的實施方案。最后，通過廣泛的宣傳教育，引導相對富裕的農村居民自愿地投入到社會保險體系之中，從而擴大社會保險覆蓋范圍。通過分類實施和“趕羊入圈”，讓那些有條件進入社會保險體系的農村居民，通過有利于城鄉社會保障銜接制度設計的“漏斗”，逐步進入全市統一的社會保障體系，從全社會的角度，從發展的角度最大限度地減緩社會成員的各類風險，最大限度地降低城鄉社會保障對接的成本。

（6）通過城市化推動城鄉一體化社保體系的發展。2005年重慶市城市化水平(45.2%)落后于工業化水平（二、三產業就業人口比重50.68%）局面的形成。據此，2005年重慶市委、市府正式印發《關于推進城鎮化的若干政策意見》，規劃重慶市城鎮化發展藍圖，提出了城鎮化水平的發展目標和本市農村人口轉移的目標，按“五普”統計口徑，2010年全市城鎮化水平達50%以上。到2010年，本市農村人口轉移到城鎮生活就業約200萬人以上。由此可見，城市化的過程伴隨著失地農民和農民工社會保障的逐漸解決，最終有利于城鄉社保體系一體化。

總之，在我市建立了社會主義市場經濟體制，加快工業化、城市化發展的歷史背景中，建立城鄉分離、兩個獨立的社會保障體系，不但會割斷生產要素優化配置的通道，破壞市場機制，還會使農村居民和政府在未來發展中面臨巨大的風險，進而形成影響社會健康、穩定、快速發展的巨大障礙。 因此，構建利于城鄉銜接的農村社會保障制度已不容忽視!

參考文獻

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注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。