論我國(guó)公民遷徙自由的實(shí)現(xiàn)

摘 要：遷徙自由是一種帶有經(jīng)濟(jì)自由權(quán)性質(zhì)的人身自由。在我國(guó)，遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到二元戶籍制度的制約。實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由的有效路徑是：剝離各種利益分配制度對(duì)戶籍制度的依附關(guān)系，從制度層面重構(gòu)保障遷徙自由的法律體系。

關(guān)鍵詞：遷徙自由；二元戶籍制度；改革路徑

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）03-0262-02

1 遷徙自由的涵義

遷徙自由是指“憲法和法律規(guī)定的自由離開(kāi)原居住地到外地旅行和定居的權(quán)利，狹義指在國(guó)籍國(guó)領(lǐng)土內(nèi)自由旅行和定居的權(quán)利；廣義上不僅包括國(guó)內(nèi)遷徙自由，還包括國(guó)際遷徙自由，即離開(kāi)本國(guó)到他國(guó)旅行和居住的權(quán)利以及返回本國(guó)的權(quán)利。”本文著重研究國(guó)內(nèi)的遷徙自由。

遷徙自由意味著人們有權(quán)自由選擇利于自身發(fā)展的空間，符合法的正義價(jià)值；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，遷徙自由還意味著人們理智地選擇發(fā)展空間，在力爭(zhēng)使個(gè)人利益最大化的活動(dòng)中也促進(jìn)社會(huì)效益的提高，符合法的效率價(jià)值；遷徙自由有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)人的幸福和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，故有利于和諧社會(huì)的建立。

2 遷徙自由與二元戶籍制度的制約關(guān)系

2.1 二元戶籍制度的含義

首先，這種具有中國(guó)特色的二元戶籍制度將戶口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，而且與勞動(dòng)就業(yè)﹑醫(yī)療保險(xiǎn)﹑住房分配﹑義務(wù)教育﹑人口控制﹑社會(huì)保障等緊密結(jié)合，將城鄉(xiāng)隔離成差別對(duì)待的利益主體，剝奪了人的遷徙自由。

其次，我國(guó)的戶籍制度同時(shí)具有人口統(tǒng)計(jì)和證明身份的職能，而且后一職能更為重要，其結(jié)果是造成農(nóng)村和城市公民的身份不平等，進(jìn)而造成了歧視待遇。

2.2 二元戶籍制度的確立與遷徙自由的消失

新中國(guó)成立后，公安部于1951年頒布了《城市戶口管理暫行條例》。“盡管這是一部治安管理法，但其宗旨里還有保障人民居住，遷徙自由的字樣。”社會(huì)主義改造完成后，為了緩解日益加大的城市負(fù)荷，1958年1月《中華人民共和國(guó)戶口條例》出臺(tái)，它將城鄉(xiāng)居民戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，“第一次以法律的形式將新中國(guó)成立以來(lái)日漸形成的城鄉(xiāng)有別的戶口登記制度與限制遷移制度固定下來(lái)。”隨后，國(guó)家又逐步推行城鄉(xiāng)有別的糧油供應(yīng)﹑醫(yī)療保險(xiǎn)﹑住房分配﹑勞動(dòng)就業(yè)﹑教育等城市生活保障制度，且以正式登記的戶口為依據(jù)，以“二元戶籍制度”為核心的“二元戶籍制度體系”最終形成，中國(guó)公民本應(yīng)享有的遷徙自由，尤其是農(nóng)村人口的遷徙自由，實(shí)質(zhì)上不復(fù)存在了。

1977年11月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，第一次系統(tǒng)地提出了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的具體政策，強(qiáng)化了對(duì)戶口遷移工作的嚴(yán)格管理。此后又規(guī)定各市鎮(zhèn)每年批準(zhǔn)遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的指標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化了戶口的價(jià)值意識(shí)。

2.3 二元戶籍制度體系的弊端

（1）不利于公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，尤其是阻礙了公民就業(yè)權(quán)和教育權(quán)的平等實(shí)現(xiàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家招工﹑招干以城市戶口為主，面對(duì)農(nóng)村招工的往往是工作環(huán)境惡劣，勞動(dòng)負(fù)荷繁重的行業(yè)；高考錄取分?jǐn)?shù)線存在地區(qū)差異，為了爭(zhēng)取接受高等教育的機(jī)會(huì)，許多考生不得不冒著被取消考試資格甚至是高校入學(xué)資格的風(fēng)險(xiǎn)，做起了“高考移民”。

（2）不利于人力資源的優(yōu)化配置。

為保障城市人口就業(yè)，許多城市限制外來(lái)人口的就業(yè)種類，從而抑制了勞動(dòng)力和人才的自由流動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，人是生產(chǎn)要素中最活躍的因素，只有將其置于最合適的位置，才能使其活力充分發(fā)揮。

3 實(shí)現(xiàn)我國(guó)公民遷徙自由權(quán)的路徑

我國(guó)戶籍制度雖然經(jīng)歷了各種形式的調(diào)整，但并沒(méi)有開(kāi)始其實(shí)質(zhì)性改革，仍以二元態(tài)勢(shì)存在。其根本原因在于，相關(guān)改革并未著眼于還原戶籍制度在功能上的本來(lái)面目。只要戶籍制度還依附有特定的利益價(jià)值，我國(guó)公民的遷徙自由就難以實(shí)現(xiàn)。“因?yàn)樵趹艨诰褪抢娴臈l件下，一方面人們都只能固守既有的戶口（以免損失其戶口中所包含的利益）而不敢貿(mào)然遷徙，另一方面各城鎮(zhèn)又拒絕接納外來(lái)人口（以免損失本城鎮(zhèn)戶口的含金量），從而使人口遷徙活動(dòng)因失去目的而夭折。”為使戶籍制度改革在實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由權(quán)方面真正發(fā)揮作用，我認(rèn)為，改革應(yīng)循以下思路展開(kāi)：

3.1 調(diào)整現(xiàn)行戶口登記制度

（1）由民政部門(mén)設(shè)立專門(mén)的戶口登記機(jī)關(guān)。

在現(xiàn)行制度下，戶口登記項(xiàng)目由公安機(jī)關(guān)和民政部門(mén)分別登記。各部門(mén)利益附著于戶籍制度，其心理原因是對(duì)公安機(jī)關(guān)的一種特殊信賴。戶口登記機(jī)關(guān)的調(diào)整勢(shì)必使人們消除這種依賴心態(tài)，促進(jìn)這些附著制度的徹底改革。

（2）戶籍制度采取事后登記的運(yùn)作方式。

現(xiàn)行二元戶籍制度需要事前審批，因而成為控制人口由農(nóng)村遷往城市特別是大城市的基本手段，而且勞動(dòng)﹑就業(yè)﹑醫(yī)保﹑住房分配﹑義務(wù)教育﹑人口控制﹑社保等具體制度附著其上。登記方式的改革，意味著向那些附著部門(mén)宣告戶籍制度回歸其本來(lái)面貌，加強(qiáng)了其他部門(mén)進(jìn)行自身改革的迫切性。

（3）取消現(xiàn)行的戶口登記標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一登記為居民戶口。

現(xiàn)行戶籍制度對(duì)公民遷徙自由制約，突出地表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口的遷徙不自由。由于其農(nóng)業(yè)戶口的身份，廣大農(nóng)民不能在外地尤其在城市享有與當(dāng)?shù)鼐用衿降鹊纳畲觥＾饤夀r(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的落后稱呼，能起到平等對(duì)待的教示作用，為附著部門(mén)的改革事先確立好至關(guān)重要的指導(dǎo)思想。這對(duì)于城鄉(xiāng)差別觀念根深蒂固的我國(guó)，是很有必要的。

（4）建立人口數(shù)據(jù)集中管理庫(kù)。

實(shí)現(xiàn)戶口的網(wǎng)絡(luò)化管理，可以在遷入地調(diào)入戶口信息，不再需要群眾往返地進(jìn)行戶口遷移，為公民的自由遷移奠定基礎(chǔ)。

3.2 相關(guān)附著制度進(jìn)行連動(dòng)改革

（1）各利益部門(mén)應(yīng)摒棄利益差等分配的觀念，探索出適合本部門(mén)狀況的利益分配機(jī)制，切實(shí)加以貫徹推行，徹底地完成相關(guān)利益與戶籍制度的剝離。

（2）加大基礎(chǔ)建設(shè)﹑教育﹑社會(huì)保障（主要是農(nóng)村）等方面的政策調(diào)整力度，尤其應(yīng)加大對(duì)這些方面的財(cái)政投入。重視農(nóng)田灌溉設(shè)施，農(nóng)村地區(qū)娛樂(lè)設(shè)施的建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)朝高效科學(xué)的方向發(fā)展，同時(shí)豐富農(nóng)民的農(nóng)閑生活；通過(guò)加大對(duì)教育設(shè)施的資金投入，提高農(nóng)村的整體教育水平；取消各地有差別的高考錄取標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的高考錄取制度；在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)等制度的具體操作環(huán)節(jié)的革新上下功夫，比如資金來(lái)源方面。

（3）對(duì)土地政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在保持農(nóng)村用地性質(zhì)不變的情況下，允許農(nóng)村土地的自由有償流轉(zhuǎn)。這樣既免除了農(nóng)民遷徙的后顧之憂，也使得城市向農(nóng)村逆向流動(dòng)的人群可以通過(guò)租種土地而在農(nóng)村穩(wěn)定下來(lái)。

3.3 建立保障遷徙自由的法律體系

（1）把遷徙自由權(quán)載入憲法。

“憲法權(quán)利是公民的基本權(quán)利，即便我們實(shí)現(xiàn)這種自由權(quán)利的能力很低，但它不僅僅具有現(xiàn)實(shí)的一面，更具有價(jià)值的一面，即是為了凸現(xiàn)憲政意義上的理想追求。遷徙自由權(quán)是憲法基本權(quán)利，是任何一部現(xiàn)代憲法都無(wú)法否認(rèn)的。”在憲法確認(rèn)遷徙自由的同時(shí)，應(yīng)包含相應(yīng)的限制性內(nèi)容，并將限制“遷徙自由”的條件通過(guò)具體條款進(jìn)行規(guī)定，以防止任何人以“合理性限制”為由濫用權(quán)利損害公民合法的遷徙自由權(quán)，違背憲法的自由精神。

（2）制定《戶籍管理法》和《遷徙自由法》。

在新的《戶籍管理法》中明確戶口登記的人口統(tǒng)計(jì)的功能，確立公民自由遷徙，戶口與權(quán)利分開(kāi)，受害救濟(jì)等原則和制度。通過(guò)《遷徙自由法》把憲法遷徙自由權(quán)的精神加以系統(tǒng)化、具體化，對(duì)公民遷徙自由權(quán)的范圍、行使方式與條件作出規(guī)定。

參考文獻(xiàn)

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