細解富陽“專委會”的管理技術

公共事務的處理需要多部門的協調與配合，而過于追逐部門利益使得各部門各懷“異心”，造成行政效率低下，“漂浮的蟻球”則反證了這一問題。

買土、埋土與等雄鹿、追兔子

【樣本】

“計劃一個頭、土地一只口、規劃一張圖、建設一盤棋、資金一本賬、監管一條龍”這“六個一”是浙江省富陽市專委會的管理思路。

2007年4月28日，浙江富陽市委、市政府發出文件《關于建立和完善市政府工作推進運作機制的意見》，決定設置計劃統籌委員會、規劃統籌委員會、公有資產管理運營委員會、土地收儲經營委員會、體制改革委員會、社會保障委員會、工業經濟委員會、環境保護委員會、重大工程建設委員會、城鄉統籌委員會、社會事業發展委員會、現代服務業發展委員會、運動休閑城市委員會等13個專委會。建立專委會，意味著協作，這種協作是要運用集體的力量來解決政府所面對的難題。

13個專委會其實是虛設機構，由6名副市長分別擔任主任，實行牽頭部門負責制，組成部門包括各個職能相關的委、辦、局等，致力于長期統籌協調各部門，加強橫向聯系與合作，增強政府整體合力。

一個簡單的例子就能說明改革前后發生的變化，富陽市的國土資源部門，每年都要花費近千萬元的資金“買土”，這種價格不菲的土是耕土層，如果沒有這樣的“熟土”，新造耕地表土層只是“生土”，農作物不會高產。然而，城里搞基建征用農田時，卻在“埋土”。那些農田表面上有約30到40厘米厚的耕土層，開工時，建設單位經常是直接用石渣覆蓋掉，“熟土”就這樣被埋在了地下。

現在，富陽的城鄉統籌委員會打破了這個一邊“買土”一邊“埋土”的怪圈。施工單位在填石渣前須先把耕土層刨除，由建設局統一收集；國土資源局將這些“熟土”覆蓋在復墾地的表層；農業局負責測土量方。建設局、國土資源局、農業局這三個職能分割的部門，在專委會設立后，通過橫向協作，一年來，利用回收的“熟土”，全市復墾1270畝，有效地利用了資源。

顯而易見，協作是部門間互動的最優選擇，但是政府部門之間為何存在那么多的協作難題呢？讓我們以一個管理學寓言，來深入剖析這個問題。

【分析】

等雄鹿還是追兔子

兩個獵人要共同獵鹿，他們明白必須堅守自己的崗位，才能集體達成任務。

獵人甲與獵人乙都各有兩種行動選擇：等雄鹿或者追兔子。如果兩個人都等雄鹿，成功獵到的機率將大增，獵到了之后，兩人都可以吃到十分飽；但是，如果兩個人各自去獵兔子，雄鹿就捉不到了，只能各自吃到四分飽；如果甲偷偷去獵兔子，乙還呆呆地等雄鹿，雄鹿一定捉不到，但是，因為甲的“叛逃”，甲可以吃到五分飽，而乙卻餓肚子。根據博弈理論的推論，甲乙二獵人最可能的兩種結局是一同合作獵到雄鹿或是各自獵到兔子吃，因為，沒有人愿意當傻瓜，當別人叛逃的時刻，自己還癡癡地等。為何兩獵人不選擇合作這種雙贏的結果呢？原因很簡單，缺乏溝通和信任。

從博弈理論的角度來看，等同個體之間的互動只有兩種，一是沖突，二是協作。沖突，是在有限資源之下的配置所帶來利益分配的問題，也是集體行動的問題，每一位公共管理者若是單照自己的利益行動，將會對整體利益產生減損，比方說在某一部門中，如果別人都負責又認真，我偷懶一點從整體表現上是看不出來的，但是如果每一個人都是這樣想，也都付諸實施，那該部門的整體表現一定一塌糊涂，這種邏輯可以擴大到部門與部門間，當它們在追求共同目標時，各部門有各不相同的利益追逐，其利益目標即使不是相互沖突，也是彼此分異的，因而他們有著一種離心的傾向，彼此間存在沖突、矛盾、相互疏離，政府由此變得松散無力。另一種互動是協作，所謂協作，也是認知、溝通與合作的問題，比方說，兩個部門要開協調會，在什么地方開不是很重要，重要的是必須在同一個地方開會，不然就開不成會。協作就是協同行動，是本著良善的意愿而展開聯合，由于存在著集體的共同目標，所以部門間有一種向心的傾向，產生一種凝聚力。富陽在13個專委會的作用下，部門合力增大了，辦事效率提高了，行政成本降低了。這種地方行政管理體制上的新探索，所促成的部門協作得到了廣泛的認可。

協調尷尬與螞蟻抱團

【樣本】

“設置專門委員會，一開始認識上不太統一。大半年下來，我個人體會是，可以打破部門壁壘。”兼任規劃統籌委員會、城鄉統籌委員會主任的富陽市副市長王小丁這樣評價專委會的作用。

王小丁分管新農村建設工作，以前經常遭遇“協調尷尬”。同樣都是柑果，山上的歸林業局管，田里的卻歸農業局管；都在山上，竹林歸林業局管，道路歸交通局管，電氣化由供電局管……

城鄉統籌委員會建立后，對２０個組成部門一一梳理，發現近幾年富陽市出臺的涉農惠農政策量多面廣，共計３７個，配套資金2.2億多元。項目“遍地開花”，資金“天女散花”。

為此，城鄉統籌委員會將涉農職能重新劃分為七個方面：農業產業結構調整、農業產業科技應用、農業產業化經營、農村基礎設施建設、農民培訓轉移、農村改革發展、階段性專項工作，編制“三農”建設年度項目計劃和預算。今年富陽市用于“三農”資金達２.８億元，突出改善民生、富民強村，保障財政資金投入到新農村的重點區域、重點工程、重點項目，協調能力大大增強。

富陽市城鄉統籌委員會辦公室專門制定了議事規則，從理順管理體制，整合“三農”政策資源入手，逐步形成“大三農——大城鄉——大統籌”建設格局。

富陽專委會成立前存在突出的協調尷尬問題，這說明政府部門具有理性經濟人的一面，追求部門利益最大化。尤其是職能交叉時，相互間爭奪管理權限，加劇部門間的利益博弈。公共事務的處理需要多部門的協調與配合，而過于追逐部門利益使得各部門各懷“異心”，造成行政效率低下，“漂浮的蟻球”則反證了這一問題。

【分析】

漂浮的蟻球

黃昏時分，洪水撕開了江堤，田地一片汪洋。清晨，受災的人們束手無策地站在堤壩上，凝望著水中的家園。

忽然，有人驚呼：“看，那是什么？”眾人朝水中望去，只見一個黑點順著波浪漂過來，一沉一浮，像是一個黑球。說話間黑球漂過來，人們定睛一看，原來是一個足球大的蟻球，黑乎乎的螞蟻密密匝匝抱在一起，人們看得驚心動魄。蟻球靠岸了。螞蟻一層層散開，迅速而秩序井然地一排排沖上岸，安然登陸。

“本位主義”是部門間協作的又一大障礙。“分工不合作”的本位主義極大地增加了行政成本。這種本位主義的最大化利益追求極可能導致政府部門的機會主義傾向，即在考慮和追求自我利益時具有隨機應變、投機取巧，為自己謀取更大利益的行為傾向，這種傾向同樣導致整體利益減損。

此種情況下，欲使部門間協作，先須明確現有部門及其職能獨立存在的合理性和必要性，在此基礎上對部門和職能進行科學調整，對現有部門及其職能的效用進行客觀評估。

而在管理實踐當中，面對挑戰性強的工作，如果無法獨立完成，不如選擇與其他人密切合作。協作，從字面上理解就是協調、合作，指在管理過程中引導組織之間建立相互聯系和主動配合的良好關系，以有效利用各種資源實現共同預期目標。

【展望】

跨部門協作與大部門來臨

在現實的管理實踐中，雖然有諸多橫向協調不利的情況發生，但可喜的是，部際關系正在改善。

2007年12月28日，“國際科技合作跨部門協調機制”啟動大會在科技部召開。國際科技合作跨部門協調機制由“八科”（科技部、教育部、國防科工委、中科院、工程院、中國科協、國家自然基金委、國家外專局）聯合發起，開放式運作，按照自愿參加的機制運行。不僅僅部委有職能整合的萌動，基層也在積極嘗試跨部門協作，2007年8月14日，福建泉港區后龍鎮成立了全區首家流動人口管理服務所，由綜治、公安、計生等部門派員合署辦公，實行暫住證、就業證、計生審驗證三證“一站式”辦理，“一條龍”服務；而在安徽太和縣的郭廟鄉，信訪辦、司法所及綜治辦三個部門建立了聯署辦公等等。

2008年3月11日，十七屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案（草案）》。這是改革開放30年來的第六次行政管理體制改革的方案。大家關注的“大部制”方案也塵埃落定，新組建的工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部將改善原來部門分割的弊端。“大部制”將政府運轉協調的重任從部門外移至部門內，原來職能相近或相似的部委現在是同一個大部門下的司局，處于同一大部領導之下，司局之間的溝通相對順暢與便捷。改革方案也強調了部門間的協調合作，例如方案強調為增強宏觀調控合力，發展改革委、財政部、人民銀行等部門要建立健全協調機制，各司其職，相互配合。

（本文案例來源《人民日報》）