治理理論視角下研究生教育質量評價主體的權責分析

[摘要]治理理論視角下研究生教育質量評價主體應是由政府、社會和高校三者所構成。基于此理論，本文著重分析了三主體所應具有的權力和應承擔的責任。

[關鍵詞]治理理論 研究生教育質量 評價主體 權責

從研究生教育價值主體、利益主體以及權力主體多元化的視角審視，一個完善的研究生教育質量評價體系應該由政府、社會、高校三個評價主體構成，各評價主體分別代表著不同的價值取向與利益需求，能夠全面地評價研究生教育質量。同時，三者在權力上存在著既相互制約而又相互依賴的關系，從而使研究生教育質量的評價公正、客觀，具有科學性。那么，如何正確處理這三者之間的關系，劃分政府、社會與高校的權責呢?近年來在西方公共行政管理領域產生的治理理論為我國研究生教育質量評價體系中這些問題的解決提供了良好思路與借鑒。

一、治理理論的內涵

英語中的治理(govemance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操作，長期以來與統治一詞交叉使用，主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但20世紀90年代以后，它被賦予與統治一詞完全不同的新的涵義，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和國家協調的失敗”，不再只局限于政治學領域。許多學者以及組織對治理做出多種新的闡釋，在關于“治理”的諸概念中，全球治理委員會的界定具有很大代表性和權威性。該委員會認為“治理”是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特點:治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”

英國學者威格里#8226;斯托克對目前流行的各種治理概念進行梳理之后，提出了關于治理理論的五種觀點：（1）政府并不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可以成為在各個不同層面上的權力中心。（2）在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給市民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。（3）治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在權力依賴。（4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。這一自主網絡在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。（5）治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。在公共事務管理中，還存在著其他的管理辦法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。

槪而觀之，治理理論的核心主張有兩個，一是治理強調分權，政府不是唯一的權力中心，強調對社會公共事務的管理應由多主體參與，“政治國家與市民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作”。治理強調上下互動的管理過程，強調通過“合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。”

二、治理理論視角下的研究生教育質量評價主體權責的分析

1.治理理論下政府的權責

我國的研究生教育質量評價體系中強調行政管理的唯一合法性與權威性，而缺少多元治理是其運行效率和效益不高，發揮作用不大的主要原因。由于治理理論強調分權，政府不是社會事務管理中合法權力的唯一源泉，市民社會也同樣是合法權力的來源；強調管理就是合作與協商，使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動，從而推動管理的高效性和民主性，因此，改善我國的研究生教育質量評價體系，可以借鑒這一思想，把唯一的政府權力中心向以民間團體和專業協會、評價中介機構等非政府組織為代表的市民社會轉移，向高校內部轉移，并且在權力的運行向度上由自上而下的政府控制型向橫向溝通的參與協商型轉變。

（1）從全能政府向有限政府轉變。所謂有限政府，與全能政府的主要區別并不是政府規模的大小，而主要是指“一個政府在權力、職能、規模上是否受到來自法律的明文限制，是否愿意公開接受社會的監督與制約，以及政府的權力和規模在躍出其法定疆界時，是否能夠得到及時有效的糾正。”在興起于計劃經濟時代的我國研究生教育中，政府承擔著全能政府的權責。即政府是研究生教育資源的唯一投入者，也就成為唯一進行研究生教育管理的權力主體，承擔著對研究生教育的無限權力與無限責任，表現在它對研究生教育的舉辦權、學位授予權、導師選拔權、招生考試權、評價權等方方面面的直接控制，政府既充當運動員，又充當裁判；并且在評價中，以政府的價值觀和利益需求為取向，重視對投入資源、辦學條件的評價，忽視研究生產出以及績效評價，從而造成了責任機制的缺乏和效率的低下。治理理論下的研究生教育質量評價中的政府角色應該由全能政府向有限政府轉變。即政府不是研究生教育評價中唯一的權力中心，應該減少政府對研究生教育質量評價的直接干預，而讓比其在這一領域更有管理優勢的社會與高校承擔更多的責任。但是，政府分權并非意味著政府對研究生教育責任的放棄，“政府只是被從沒完沒了的瑣碎小事所淹沒的平原上撤退，進而在明朗的、可策略性‘總攬全局’的制高點避難。”政府的責任就是通過制定和健全有關評價的法律、法規，為研究生教育質量評價提供一個規范的秩序環境；并且在高校與社會主體無法有效發揮作用的研究生教育質量評價領域，政府要負起責任。

（2）從劃槳向掌舵轉變。在公共服務領域，政府過去的職能一直是直接提供所有的公共物品和公共服務。而現代治理理論要求將政府制定政策同提供服務的職能加以分開。政府主要負責政策的制定，而提供公共服務則不一定由政府直接提供，可以通過政府采購、合同承包等形式，讓私營部門或非營利組織等生產或供給。政府直接提供公共產品或服務被稱為劃槳，而政府制定政策，或者通過其他形式間接提供公共產品或服務則被稱為掌舵。從劃槳到掌舵的變化要求在研究生教育質量評價體系中，政府從直接的評價領導者、組織者、具體實施者等劃槳的角色轉變為政府不直接參與全部的具體評價活動，而是通過制定研究生教育質量評價政策、采取簽訂合同委托服務給專業的社會評價中介機構等多種形式間接參與研究生教育質量評價，并利用評價結果制定研究生教育發展的有關規劃，從總體上、宏觀上調控把握研究生教育的發展方向，控制著研究生教育的總體發展水平，并且通過某些其他方式促進研究生教育質量不斷的改善與提高，使其更符合國家的利益需要。

（3）從管制向服務轉變。在我國現有的研究生教育質量評價體系中，政府是絕對的評價權力中心，控制著研究生教育質量評價的方方面面，從評價目標的制定、評價對象的選擇、評價指標體系的制定以及評價人員、評價程序、方法等都是由政府統一制定，由中央政府以行政命令的形式自上而下的下達給各級地方政府，然后再由各級地方政府以行政命令的方式下達給各被評價的學校，在被評價學校的內部，也由各級行政部門自上而下下達給各具體的被評部門，從而形成了一種自上而下，層層控制的科層制管制模式。這種模式下的地方政府以及被評高校的積極性都不高，形成一種應付式的評價方式。而治理理論下政府從管制到服務的轉變則意味著在研究生教育質量評價中，政府應該改變以往自上而下的行政命令式的直接參與評價方式，以及通過評價來實現對研究生教育管制的做法，而應該建立一種服務型的責任機制，通過提供資金或信息咨詢、培訓評估人員等手段來增強其服務的職能，從而幫助社會更有效的進行研究生教育質量評價，也促進研究生教育培養單位內部自我發展、自我約束機制的建立，使得評價不僅能作為政府管理控制的一種手段，而且成為政府轉變職能，更好參與研究生教育質量評價，發揮評價的建設性功能的有效工具。

2.治理理論下社會的權責

治理理論就是要實現從強勢政府一元治理向政府、社會與個人共同參與的多邊治理轉變。充分發揮社會多元主體的作用，“不僅能夠體現民主政治的發展，體現國家權力向社會的回歸，體現還政于民的過程，而且是實現政府有效治理的現實基礎。”是轉變政府的角色與職能，提高管理效率和水平的關鍵所在。在研究生教育質量評價體系中，必須重視充分發揮由非政府的社會團體、民間組織以及公民個人參與研究生教育質量評價的權力，并且促使他們更有效履行其應承擔的責任和職能。一般來說，研究生教育的社會評價主體包括各學術團體、專業協會、專門的社會評價中介機構、私人團體、畢業研究生雇主、新聞媒體等組成。他們代表了廣大社會各利益集團的利益，都是研究生教育的主要利益相關人。

（1）根據自身需求，自主組織并參與研究生教育質量評價的權力。一方面，由于利益主體由政府一元向多元轉變，社會各利益集團對研究生教育的需求各不相同，因此，為了更好反映多元利益主體的需要，并促進研究生教育更好地為其服務，社會有權根據不同需要而自主組織并參與研究生教育質量評價的權力；另一方面，政府不再是研究生教育資源的唯一供給者，社會也在研究生教育發展的過程中提供著一定的辦學資源；并且，社會是研究生教育成果的主要消費者，決定了其有權而且也有能力自主地對研究生教育質量進行評價。

（2）社會主體有權對該社會組織內部諸事務的管理享有自我處理和決策的權力。在參與研究生教育質量評價的各社會主體內部，例如，不同的民間團體、專業協會、社會評價中介機構、私人團體內部，都有權自行決定該組織的發展目標、發展方向、所承擔的評價任務、以及自行決定評價的對象、評價的方法、評價的指標體系、評價的人員以及評價結果公布和處理的方式。

（3）社會主體有對政府主體及高校主體進行監督的權力。通過社會主體的監督，從而防止權力的濫用對社會各利益集團的利益造成的損害，提高研究生教育質量評價的民主性和有效性。

一定的權力總是和一定的責任聯系在一起的，社會主體在研究生教育質量評價體系中行使上述權力的同時，也必須相應承擔一定的責任：（1）有反映滿足社會各利益主體對研究生教育質量的不同需要，向社會公眾提供公開的有關研究生教育質量的信息，為公眾選擇提供服務的責任；也有責任向研究生教育培養部門反映社會各利益主體的不同需求，促使研究生教育培養單位更好的改進工作，提高研究生教育質量，使其能更好滿足社會需要。

（2）對各自所在的組織行使自治權力的同時，也必須承擔自我約束、自我規范的責任機制，使其自行組織的評價既符合國家法律政策的相關規定，同時也符合研究生教育發展的內在邏輯，以免給國家利益造成損害，也破壞了研究生教育健康發展的秩序。

（3）有對政府主體以及高校主體進行監督的責任，達到權力之間的相互制衡，促使研究生教育質量評價的民主化，也有責任通過專業化的服務向政府以及高校提供咨詢和建議等，以更好地改善政府與高校的研究生教育質量評價。

3.治理理論下高校的權責

高校是研究生教育質量的直接生產者和提供者，他們直接控制著研究生教育的質量；其次，高校內部良好的治理是政府治理和社會治理的基礎；另外，發揮高校在研究生教育治理中的作用，可以更好地保護高校自治，維護學術自由不受外界的侵犯。因此，在建構研究生教育質量評價體系時，不可忽視了高校作為重要治理主體之一的核心和基礎性地位，而且還應把高校內部自我治理放在突出的位置，這更符合學術組織的特點。這就要求在政府以及社會對研究生教育進行治理時，都要充分尊重高校的權力和自由，與高校建立協商型、合作型的伙伴關系，而不是作為外部的控制者和管制者，對高校發號施令，指手劃腳。另一方面，高校要充分認識到政府與社會在研究生教育治理中的重要作用，而與他們密切配合，共同保障研究生教育的質量。具體來說，高校的權責表現在：第一，高校有自主進行內部自我評價的權力，以形成高校內部研究生教育自我約束、自我發展、自我完善的機制。高校有權根據本校研究生教育發展的目標和戰略自主決定進行某個專業或全校研究生教育整體質量的評價，而不受任何外部力量的干預，從而及時診斷問題，發現問題，持續改進質量。在自我評價中，高校有權自主地決定要評價的項目、評價的標準以及評價的方法和結果的使用，等等。

第二，高校有對外部評價進行監督與制約，以保護高校的學術自由不受外界侵犯的權力。在政府與社會對高校進行外部檢查與評價時，高校有權表達自己的意見，對外部的評價指標或者評價程序與方法以及評價結果進行監督，以保護高校的自主權不受外部的侵犯，有效維護學術自由。例如，在外部評價結果公正性與客觀性受到質疑時，高校有權向有關仲裁機構提起申訴、從而維護自己的權力和利益不受侵犯。此外，高校在研究生教育質量評價中還必須承擔一定的責任：首先，高校有責任向政府和社會證明其研究生教育質量，滿足政府和社會公眾的問責。這就要求研究生教育從夕日封閉的象牙塔中走出來，向外界證明自己的質量狀態，從而為研究生教育的發展和質量的提高爭取更多的外部支持。其次，高校有責任維護該組織自身的利益不受外部的侵犯。尤其是在研究生教育日益受到政府與社會關注，外部力量干預逐漸加強的今天，高校有責任通過建立一定的自我保護機制、例如自我評價機制、成立由各高校組成的專業協會或學術組織通過對高校進行評價或審核的同行自律機制等等方式保護高校自身的利益不受外部的侵犯。

第三，高校作為研究生教育產品的直接生產者和控制者，有責任向外界公布本單位研究生教育質量的有關信息，建立公開、透明的信息公布渠道，從而為政府以及社會評價提供良好的信息來源。客觀、準確、豐富的信息是提高研究生教育評價的有效性和科學性的重要保障。而對研究生教育質量的有關信息，只有作為培養單位的高校才清楚知道，因此，高校有責任建立公開而透明的信息公布渠道，向外界如實提供豐富而準確的研究生教育質量有關信息，從而促進外部評價的客觀性與公正性。

綜上所述，治理理論下的我國研究生教育質量評價將呈現一種多元主體共治的局面，政府主體、社會主體以及高校主體由于各自的價值取向與利益需求不同，分別在研究生教育質量中發揮某種權力，同時也承擔不同的責任。我國的研究生教育質量評價體系應該以政府單邊治理為主向政府、社會、高校多邊共治的格局轉變，并且在手段和方式上應該從政府直接控制向政府、社會與高校相互協商、合作的模式轉變。既要重視政府的作用，加強其依法行政的力度；也要重視培育和發展完善第三部門，積極推進社會評價體系的建設；同時，尊重研究生教育的特點，給予培養單位以及基層學術部門、專家、學者充分的自主權。

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（作者單位：重慶交通大學）