當前公共工程審計中發現的問題及相關建議

當前，我國政府公共工程投資已經成為財政公共支出的重要組成部分。為了保證建設資金合理、合法、正確使用，一些建設單位積極運用投資監理模式，以建設資金運用為主線，以批準概算為底線，對建設項目進行全方位、全過程投資監理和基建財務核算管理，在不降低項目使用功能和質量要求的基礎上，盡可能降低造價。但是，在當前的政府公共工程審計中，尚存在不少急待解決的問題。因此，為提高公共財政支出的預期效果，加強政府公共工程審計監督，具有重要性和緊迫性。

一、當前部分公共工程審計中發現的問題

第一，不重視開展可行性研究，可行性研究結果不科學。

審計發現，有的項目由于項目建設時間倉促，存在壓縮可行性研究時間的情況，使得可行性研究無法全面深入細致地開展；有的項目在基礎數據缺乏、調查不充分、研究不透徹的情況下，往往依靠主觀想象和非權威機構提供的數據，編造出一份依據不充分、研究不細致、定位不準確的可行性研究報告，其結果是導致項目建成后的運行效果達不到預期目標，或者是投資大量追加。究其原因，還是缺乏科學態度，沒有充分認識可行性研究的重要性，沒有將可行性研究作為項目建設的基礎性工作來完成。

第二，項目設計缺乏嚴謹性和周密性。

一方面，由于工期緊等原因，設計方沒有充分理解建設單位意圖，也沒有與項目相關單位充分溝通，盲目設計相關方案，導致建設過程中出現大量設計變更；另一方面，設計方單純地迎合建設單位，設計方案不切合實際，片面追求個人喜好，沒有突出公共工程的使用功能和服務功能，在設計方案中沒有充分考慮施工難度和投資預算，沒有得到項目相關單位和業內專家的認可，也導致建設過程中出現設計變更多的問題。以上原因可能使投資費用大量追加，工程預算被大大突破，既造成資金浪費，又可能影響施工周期。

第三，項目建設不注重節能環保。

審計發現，一些公共工程片面追求豪華，造成財政資金浪費，嚴重影響財政資金使用效果，如：一些公共工程建筑的大廳高度超過實際使用要求、大量運用落地窗，導致空調耗電量劇增，玻璃幕墻廣泛使用造成光污染，能耗大，不環保。另據相關資料統計，大多數公共建筑的單位建筑面積的平均耗電量，至少相當于普通民用建筑的2倍。上述情況不利于全面建設節約型、環保型社會。

第四，投資監理工作不到位、工作特點不突出、作用未充分發揮。

有些工程的投資監理，常常是在項目可行性研究做完之后才參與近來，沒有實際介入到可行性研究環節；有的按照甲方意愿參與可行性研究，造成項目大量追加工程款，或項目效果達不到預期目標。

審計還發現，有的投資監理機構將投資監理模式混同于一般造價咨詢服務，事前控制不主動不及時，往往是慢半拍，沒有突出動態控制；有的局限于施工階段造價控制、驗工計價、現場簽證等常規工作；有的出于處理方便和人員分工等原因，將財務核算管理與造價控制分開處理，沒有做到全方位、全過程的財務核算監督和管理，沒突出建設資金計價、運用和核算一體化的特點。

另外，在確定投資控制的總目標和分目標時，一些投資監理機構往往沒有充分考慮到影響目標實現的各種因素，如設計變更、施工難度、市場行情變化等，從而影響了目標實現。在制定造價控制實施流程時，沒有控制住設計這一關鍵因素，超標準設計直接決定了造價大大超出定額，控制造價目標落空。此外，還存在對建筑安裝工程以外的費用沒有進行詳細核算等問題。

二、相關建議

（一）充分重視可行性研究，將跟蹤審計與決算審計、效益審計結合在一起。

一方面，在項目建議書和可行性研究報告階段，深入評價建設項目的必要性，分析建設選址、建設標準、工藝設備和建設時機的適當性，論證最優建設方案。通過參與項目可行性研究和前期準備的跟蹤審計，考察項目可行性，評價項目決策的科學性和充分性，檢查建設項目手續完備性、項目建設必要性和建設方案合理性。

另一方面，提前介入項目的前期準備、招投標等關鍵環節，及時掌握項目建設中存在的問題，注重分析項目投入產出情況，在跟蹤過程中進行效益審計，使建設項目滿足經濟性、效率性和效果性的要求。

（二）完善設計質量評價及成本控制措施。

1、合理評價設計質量：考慮設計單位資質、相關設計經驗、歷年設計作品獲獎情況和設計費用等因素，選擇設計單位；按照設計圖審查結論、設計方案經濟比選及優化、實用性和美觀程度等方面要求，評價設計方案質量。

2、控制工程決算成本：評價建設資金、建設成本的真實性、合法性，審核是否嚴格執行國家有關政策和法律法規，能否滿足工程進度對資金的需求，有無閑置資金，以及建設期利息是否增加等。

具體措施有：一是通過不同地區、不同部門之間以及年度之間的縱橫向比較，評價單位工程成本的經濟性；二是強化對項目造價的控制，注重對隱蔽工程建設和設備采購的資金使用審核，采用資金節約額和資金節約率等指標評價決算成本，決算成本控制在設計概算范圍內，促進專項資金使用的合規合理；三是在施工階段嚴格控制進度款的支付，確保資金合理流出，降低財務費用，預防超額支付而引起財務風險，全面加強工程價款結算、實際完成投資及工程造價控制；四是在實施過程中控制隱蔽工程、設計變更、工程簽證、索賠等，有效遏制竣工結算中虛增工程量、高估冒算等現象的發生。根據工程進度，做到單項工程完成一個審一個，從而使工程竣工結算審核的工作量大大減少，縮短竣工決算審計時間，解決因審計時間過長造成遲遲不能結算工程款的問題。

（三）注重公共工程的節能環保。

嚴格按照《公用建筑節能設計標準》，了解工程在設計、材料和設備采購、施工措施處理上，是否符合環保要求，是否達到節能目標。

（四）在各項目環節靈活運用各種審計方法。

在立項環節，一般適用可行性研究方法；對于資金撥付和使用管理環節，可采用程序分析、比較分析和權重分析等分析法，也可采用博弈法；對于運行環節效果的評價環節，可以運用成本效益分析方法。

（五）充分發揮投資監理的相關作用。

1、明確工作范圍。投資監理的工作范圍，包括參與項目前期的可行性研究，投資估算和擴建初期概算的編制或審查，工程招標代理，編制施工圖預算、工程量清單，制定造價控制的實施細則，確定控制目標，各類經濟技術合同的編審，中期付款審核，階段性預（結）算審核，協助編制竣工財務決算報告等全過程的監管工作。在項目實施全過程對資金的申請、撥付和使用，提出咨詢建議并會簽，努力做到資金正確、及時、適時到位，確保資金使用的合法、適當、合理。

具體說來，建立概算價、承包合同價（包括投標報價、施工圖預算）以及結算價三級控制體系，監督甲供材料、設備的采購、保管和領用三個環節的管理及財務核算，在合同履行中若需對預算進行調整的，應由項目主管單位提出預算調整方案，列明調整的原因、數額及有關說明并附投資監理意見，調整預算方案經財政主管部門審核，按規定程序報批后方可執行。

2、突出工作特點，控制建安造價。投資監理模式區別于一般造價咨詢服務的顯著特點有：第一，投資監理注重事前主動控制，以過程監理為主，事后審價僅作為投資控制的輔助手段；第二，投資監理注重動態控制，定期（如每月或每季）對投資執行情況進行分析，即時報告突破控制目標的趨勢和可能，并提出調整措施和建議；第三，投資監理將施工階段的造價控制，向前延伸到可行性研究階段的投資估算編審和設計階段的設計概算評審、前期工程（包括動拆遷和管線搬遷）的投資監理和招投標階段的咨詢等工作，向后延伸到協助或代為編制竣工財務決算等工作；第四，投資監理將項目實施過程的基建財務核算管理與造價控制相結合，實現建設資金從計價、運用到核算的一體化，實現項目建設成本的整體投資控制。

具體來說，一是對設計概算的編制依據和構成進行分析，審查項目使用功能、設計標準和造價水平是否匹配，審查項目建設內容和投資是否超計或漏計，審核工程項目的成本核算是否符合國家規定，有否多列、虛列項目；二是全程協助按財政部門規定進行基建財務核算，避免出現違反基建財務和會計制度的行為，在工程實施全過程進行動態控制，及時核定分階段完工的分部工程結算，向業主提供投資監理月報報告、概算（投資）執行動態分析報告、階段性報告（定期或不定期）、工程審價報告及工程預算審核報告等；三是做好合同履行情況的檢查，如實記載合同履行過程中完成的實物進度和影響造價的各種因素，盡量防止索賠事件；四是對建筑安裝工程以外的費用，包括動拆遷費用、前期工程費（工程項目勘查、設計、監理、市政配套增容費等）、建設單位管理費、市政等配套費用按照有關規定進行測算，并根據財政局最終批準概算進行嚴格控制，支付前進行審核會簽，確保這部分費用不超過開支標準且內容符合規定。