經(jīng)濟責任審計中必須加強效益審計

經(jīng)濟責任審計與效益審計同步進行不僅能關(guān)注被審計領(lǐng)導(dǎo)干部投資決策是否科學(xué)、決策依據(jù)是否充分、是否存在決策不當或盲目決策造成的損失浪費問題，還能將是否建立有效的管理制度、績效評估和責任追究機制納入視野，在突出審計事項的經(jīng)濟性、效率性和效果性等方面對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部加以評價。為此，筆者就如何使效益審計融入經(jīng)濟責任審計實踐，使審計質(zhì)量不斷得到提升談幾點看法：

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計與效益審計結(jié)合的必要性

1、經(jīng)濟責任審計與效益審計結(jié)合是公共受托責任的內(nèi)在要求。

公共受托責任關(guān)系是效益審計和經(jīng)濟責任審計產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企事業(yè)單位的負責人就是公共資源的受托責任人。無論是政府部門還是企事業(yè)單位，只要存在公共財產(chǎn)的受托經(jīng)濟管理，受托人就必須對受托財產(chǎn)的安全性、完整性及效益性承擔公共受托責任。隨著公共受托責任觀念的不斷增強，公眾對經(jīng)濟責任審計的要求不只停留在當前只確定財政財務(wù)收支的真實性和合法性層面上，他們更關(guān)心的是財政支出的效果性。缺乏效益性評價的經(jīng)濟責任審計是不完整的。效益審計恰恰是從第三者的角度，向有關(guān)利害關(guān)系人提供受托人履行公共受托責任的經(jīng)濟性、效率性和效果性情況的信息。由此可見，經(jīng)濟責任審計與效益審計結(jié)合就可以實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部履行公共受托責任情況進行較全面的評價，以滿足公眾的需求。

2、經(jīng)濟責任審計與效益審計結(jié)合是經(jīng)濟責任審計職能的需要。

黨的十六大報告明確提出審計機關(guān)要發(fā)揮對權(quán)力的監(jiān)督和制約作用，對資金的監(jiān)督作用，對懲治腐敗、加強廉政建設(shè)的作用。經(jīng)濟責任審計正是對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督制約的一項重要措施。關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任中的效益問題，對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟職責的效益情況進行審計，是經(jīng)濟責任審計的重要任務(wù)之一，也是對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任情況進行全面客觀評價的必然要求。經(jīng)濟責任的效益審計是當前經(jīng)濟責任審計發(fā)展的更高階段。在經(jīng)濟責任審計中引入效益審計，搞好經(jīng)濟責任審計與效益審計的結(jié)合，對領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績進行深層次審計，不僅有助于鑒證、評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任的履行情況，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的行使情況，為組織人事部門評價、任用干部提供科學(xué)的參考依據(jù)，健全對領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績責任的考核機制，完善干部管理機制，而且有利于促進各單位、部門、地區(qū)提高經(jīng)濟管理水平、投資決策水平，推進管理的現(xiàn)代化。

3、經(jīng)濟責任審計與效益審計結(jié)合是提高經(jīng)濟責任審計質(zhì)量的有效途徑。

隨著我國公共財政體制的逐步建立和審計工作的進一步發(fā)展，經(jīng)濟責任審計工作的發(fā)展方向應(yīng)從單純關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟活動真實性、合法性向經(jīng)濟責任的效益審計轉(zhuǎn)變。目前，我國的經(jīng)濟責任審計還主要停留在對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間各項管理、決策活動真實性和合法性審計的層面上，缺乏對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟活動的效益性和其他經(jīng)濟責任履行情況的深入查證和分析。效益審計則可以在合法性審計的基礎(chǔ)上深入進行管理、決策活動的經(jīng)濟性、效率性和效益性的審計。如果說當前的經(jīng)濟責任審計主要是對領(lǐng)導(dǎo)干部管理、決策的執(zhí)行過程的行為審計，那么效益審計則可實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理、決策的能力評價。搞好兩者的結(jié)合，有利于提高經(jīng)濟責任審計質(zhì)量和水平，進一步深化經(jīng)濟責任審計工作。

4、經(jīng)濟責任審計與效益審計結(jié)合是審計機關(guān)合理安排審計資源的需求。

從審計業(yè)務(wù)量看，經(jīng)濟責任審計對象多，審計內(nèi)容涉及面廣、審計期限長、任務(wù)要求時間緊，特別是在黨委政府換屆時，審計任務(wù)更是集中。同時，按照審計署制定的《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。\"可見，效益審計業(yè)務(wù)量也會逐漸增加。除此以外，審計機關(guān)還要完成同級財政審計、審計署規(guī)定項目和自定的其他項目等，審計任務(wù)重與審計力量不足的矛盾將會日益突出。在這種情況下，審計機關(guān)只有充分利用審計資源，搞好審計結(jié)合，提高審計效率和質(zhì)量，才能不斷適應(yīng)新時期的工作要求。

二、對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計中加強效益責任審計的幾點思考

1、在審計力量方面，注重審計人員觀念轉(zhuǎn)變和知識更新。首先，切實樹立審計人員的效益審計觀念。在經(jīng)濟責任審計中開展效益審計，是客觀經(jīng)濟發(fā)展的要求，也是審計機關(guān)審計使命所決定的。盡管當前對經(jīng)濟責任進行效益審計還存在著這樣或那樣的困難，但是不能讓這些困難裹住審計人員的思想，羈絆審計人員前進的步伐。要通過會議強調(diào)、專題討論、審計宣傳等形式使審計人員樹立開展效益審計迫在眉睫的觀念，使審計人員克服舊習(xí)慣和定式的制約，從思想上先接受并認可，然后再逐步開展起來。其次，大力提高審計人員的整體素質(zhì)。審計機關(guān)要在引進高素質(zhì)人才的同時注重現(xiàn)有審計人員的知識更新，通過開展各種培訓(xùn)、實踐鍛煉等形式，提高整體審計人員的宏觀全局意識和專業(yè)水準，使審計人員基本上能掌握經(jīng)濟活動分析、統(tǒng)計分析、管理咨詢、經(jīng)濟預(yù)測等現(xiàn)代經(jīng)濟管理所使用的方法和技術(shù)。第三，有效借助外部專家的技術(shù)。合理的人力資源配置是開展效益審計的重要條件。在當前審計機關(guān)工程技術(shù)、法律、經(jīng)濟管理等專業(yè)人才不足的情況下，聘請外部專家，借梯上樓。可以向社會咨詢機構(gòu)、高等院校和科研院所以及政府部門聘請有關(guān)專家，要求技術(shù)專家出具技術(shù)專家審計報告作為總審計報告的組成部分，有效地解決一些技術(shù)性難題。同時也可以因?qū)＜覍I(yè)問題作出的職業(yè)判斷而保證審計意見的權(quán)威性，降低審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量。

2、在審計內(nèi)容方面，逐步切入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行軌跡涉及的重點領(lǐng)域。經(jīng)濟責任效益審計應(yīng)主要針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟決策權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、經(jīng)濟政策執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)的過程中對公共資源的使用和管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計。因此，其效益審計從內(nèi)容上看應(yīng)涉及政府性資金及國有資產(chǎn)管理使用的經(jīng)濟性和效益性、地方政府組織實施上級及本級有關(guān)政策的效率效果。從審計的具體范圍來看應(yīng)包括以下幾個方面：一是審查財政資金管理的經(jīng)濟效益。按照市場經(jīng)濟和公共財政要求，分析財政支出管理的經(jīng)濟性、財政政策執(zhí)行的效率性、財政部門履行監(jiān)管理職責的有效性。二是審查政府部門預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟效益。通過審查部門對預(yù)算的遵循情況及經(jīng)費支出的合法性、效率性及其結(jié)構(gòu)，分析部門預(yù)算收支的質(zhì)量，衡量行政成本的高低和支出效率。三是投資建設(shè)項目的經(jīng)濟效益，通過對實際投資成本與預(yù)計投資、投資所取得的有效成果與所消耗或占用的投資額、預(yù)期效益與實際效益、投資項目的社會影響和環(huán)境影響等進行比較分析，揭示項目決策、管理方面存在的問題和影響工程質(zhì)量、造成損失浪費等情況。四是各類專項資金使用中的經(jīng)濟效益。對照專項資金管理相關(guān)規(guī)定、項目計劃、質(zhì)量控制標準、考核方案等基本指標，考核專項資金運用的效率和效果，分析評價專項資金項目完成所帶來的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

3、在審計技術(shù)方面，積極探索和嘗試先進的審計方法和手段。第一，重視風(fēng)險分析和目標評價的方法。風(fēng)險分析指審計人員通過審閱文件資料、實地查驗、詢問調(diào)查等方式找出管理和執(zhí)行中存在的各種風(fēng)險點作為審計重點，對項目或者行為的管理控制情況進行分析評價，并提出有針對性的意見和建議。目標評價指審查和評價有關(guān)目標是否達到。效益審計中經(jīng)濟性、效率性和效果性在具體事項中是很難區(qū)分的，有關(guān)指標往往已經(jīng)被包括在項目目標中，而且項目文件、合同文件一般都會對目標計量和測評方法等有具體的規(guī)定，對這些內(nèi)容的審計主要是對照項目文件或者合同，審查和評價有關(guān)目標是否達到。第二，探索期中效益審計。事后效益審計，偏重于對行為結(jié)果的效益評價，期中效益審計側(cè)重于對正在進行行為的管理控制情況進行效益評價。對于上級黨委政府來說，希望通過審計促進整改、規(guī)范和提高，同時更希望通過審計來發(fā)現(xiàn)和預(yù)防風(fēng)險。當然，期中效益審計的難度更高，要求審計人員具備更高的素質(zhì)，掌握更多的審計技術(shù)方法。第三，創(chuàng)新審計技術(shù)手段。為了適應(yīng)社會發(fā)展信息化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的趨勢，審計工作要加強對傳統(tǒng)的審計技術(shù)和手段的變革和突破，由重經(jīng)驗型審計逐步轉(zhuǎn)向重技術(shù)型審計，大力推進審計信息化建設(shè)，加大審計技術(shù)攻關(guān)的投入和審計軟件的開發(fā)力度，運用現(xiàn)代計算機輔助手段規(guī)范審計活動，使審計方式更加科學(xué)化。

4、在審計制度方面，逐步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部效益責任審計的操作程序和評價標準。首先，認真總結(jié)財政投資項目和專項資金審計所取得的效益審計方面的經(jīng)驗，制定系統(tǒng)的可操作的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部效益責任審計操作規(guī)范。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計中開展效益審計，不能僅僅在財政財務(wù)收支真實合法審計的基礎(chǔ)上加一些零散的、單項的效益審計的內(nèi)容，要把它作為效益審計的一個獨立類型進行研究，制定獨立的效益審計的操作規(guī)范，在規(guī)模化的作業(yè)面、體系化的評價指標、規(guī)范化的工作程序、最大化的審計結(jié)果運用機制等各方面作出規(guī)定。其次，加緊研究探索能準確反映黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟業(yè)績、市場經(jīng)濟活動效果的科學(xué)指標，建立能體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的效益評價指標體系，以此來衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟職責、駕馭市場經(jīng)濟的能力和水平。由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作的宏觀性和綜合性，其效益評價指標體系相應(yīng)應(yīng)建立在通盤考慮“微觀與宏觀、社會與經(jīng)濟、當前與長遠”的基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟效益和社會效益分別作出反映。經(jīng)濟效益一般可以用定性指標來衡量，而社會效益很難量化，可以先給出一些原則性較強的定性規(guī)定，在實際操作中再通過認真總結(jié)經(jīng)驗進行補充完善。此外，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責任目標考核機制，建立健全考核體系，可以為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部效益責任審計的具體實施和評價提供重要標準和依據(jù)。

（作者單位：廣豐縣審計局）