我國農村集體建設用地使用權流轉的制度變革

摘要：伴隨我國工業化和城市化進程，農村土地尤其是城市郊區農地價值不斷提升，而農村建設用地流轉依然受到現行法律的嚴格限制，農地流轉的隱形市場普遍存在，導致了農村建設用地流轉的失序與混亂。本文通過對農村建設用地流轉中存在的問題進行分析，指出應從產權及相關法律上尋求根本突破，深化農村集體建設用地使用權流轉的制度變革，規范并促進集體建設用地流轉市場的發育。

關鍵詞：農村集體建設用地使用權流轉產權殘缺制度變革

隨著我國工業化和城市化的加速發展，農地的價值屬性日益凸顯，農村集體建設用地使用權的流轉已成為不爭之事實，甚至在數量、規模及地區覆蓋上有不斷擴大之勢。這一既成事實與我國現行立法明顯沖突。使用權流轉中存在的諸多問題不容忽視，這關系到我國國家糧食安全、新農村建設以及國民經濟健康發展。為此，農村集體建設用地流轉市場亟待規范。

一、我國農村集體建設用地流轉市場的低效與失序

(一)農村建設用地流轉中的違法、違規現象嚴重

1998年《土地管理法》第43條規定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地；第63條還規定，集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。可見我國法律從土地審批權和用途管制兩方面嚴格控制了農地使用權流轉。但實踐已走到法律之前，農村集體為了避免同法律正面沖突，采取了許多應對辦法。例如，在辦理土地轉用手續時，“以假亂真”上報的是合作、合資合同，實際卻是土地使用權租賃、轉讓合同；一些村集體組織未經國土部門批準，“無證用地”。北京一些郊區普遍存在的小產權住宅現象就是一些村集體組織和村民未經規劃和土地部門批準的黑市用地行為。

(二)集體建設用地利用率低下，土地資源浪費嚴重

首先，農民建設用地布局分散，土地利用粗放，難以形成規模效益。農村雙重占地現象較為普遍，甚至出現一戶多宅、多利·占地，嚴重地區還出現“空心村”現象。其次，政府不斷擴大建設用地范圍，大批興建各類開發區和工業園區。由于開發區布點多，相互競爭，造成企業收入低，新建廠房的建筑密度低，出現大量土地撂荒現象。再次，集體建設用地規模大，但產業發展不足。即土地投入量與經濟產出量不成比例，集體建沒用地上產業發展不足，產出效率低下，而且農村建設用地的大量增加在吸納農民就業方面也明顯不足。

(三)集體建設用地流轉收益分配不規范，農民權益難以保障

農村集體建設用地流轉過程中缺乏保護農民權益的機制，這是集體建沒用地流轉中的突出問題。首先，土地流轉收益多由少數權力分子支配，農民權益嚴重受損。一部分農民在土地流轉后，陷入失地、失業、失去社會保障的“三失”困境。其次，集體建設用地流轉的收益分配關系比較混亂。大部分收益除用于基層組織日常開支外，主要用于發展經濟和公益事業，小部分用于對農民的土地補償。再次，集體建設用地流轉收益缺乏保障。由于目前大多數土地流轉屬于私下交易，既沒有規范的合同文本，也沒有合法報批手續，一旦發生法律糾紛，農村集體建設用地所有者和使用者的權利都無法得到根本保護。

二、農村建設用地使用權流轉市場諸多問題的產權與法律根源

(一)農地承包經營權的產權殘缺

在農村集體土地產權界定不清晰下，農村土地流轉的支配權主要集中在鄉鎮政府。大多數集體建設用地流轉的去向、收益和年限等事項，未經村民大會或村民集體大會討論通過，農民的知情權、參與權、決策權得不到保障。我國農民擁有的土地產權只能用于農業經營，禁止用于非農業用途，不是一種可用于投資、進行增值的資產，從而使農民只有對土地的部分使用權，即“農地農用”；其次，現行國家征地制度下，國家壟斷城市土地一級市場，價格機制被排除在農地市場之外，農民只獲得較低的土地增值收益；另一方面，由于農地使用權不能轉讓、出租等，農民的土地轉讓收益缺失。另外，政府在尋租利潤的驅使下，普遍存在“與民爭利”現象，農民收益權嚴重受損。另外，農地使用權流轉嚴格受限，不能自由進入市場買賣、租賃、抵押等，導致土地交易范圍狹窄。

隨著土地職能的轉變和外部潛在巨額利益的誘導，農戶對產權權益實施產生新要求，土地收益權和處分權在產生職能中日益凸顯。農地使用權流轉制度的不健全，導致農民分散低效使用土地；農村集體和農民個體分享]：業化和城市化中土地級差受益的要求，也會驅使其沖破法律法制進而不規范用地。

(二)現行法律制度仍待完善

第一，我國《土地管理法》的制定存在漏洞。制度有漏洞，就會有人鉆空子；而漏洞不補，鉆空子的人會越來越多，潛規則也就變成顯規則。第二，現有相關法律程序與集體建設用地流轉相比缺陷明顯。現行征地制度的供地方式較之集體建設用地流轉，成本高，手續繁雜，加之建設用地指標管理和農轉非審批中農民的弱勢地位，農民集體便傾向于直接通過土地“灰色市場”進行流轉。

(三)外部潛在利潤的誘導

對于地方政府而言，土地是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，在土地流轉過程中，地方政府不僅具有招商引資增加財政收入的內在動力，而且面臨政績考核的外在壓力。所以地方政府對集體建設用地的流轉往往采取默許態度，實際上也鼓勵村集體組織以此形式興辦工業園區，加快本地區經濟發展。

而對于村集體組織，由于農村建設用地的價值高額性，其流轉可為集體經濟組織帶來較高收益，村集體組織作為農地和財產的統一管理者，也便于他們利用職權從中謀利，“以地生財”。盡管面對法律限制，農村集體也會從自身利益出發，大量從事土地出租或自建廠房等行為。

農民獲得的土地流轉補償也一般高于現行制度下的征地補償，土地租金日漸成為農民收入的重要來源。此外，利用集體建設用地興辦企業，當地農民可以憑借到企業就業來獲得工資性收入。因此，面對現行經濟運行中潛在的巨額利益，隨著農民土地權利意識的增強，農民個體也一定程度傾向于非法或不規范用地。

三、我國農村集體建設用地流轉的制度變革

(一)完善農地產權，消除農地產權歧視

在土地產權上．嚴格界定集體經濟組織與農民在土地權力和流轉收益上的分配，嚴格界定賦予土地產權的物權性質，實現土地產權物權化，讓農民擁有更加充分支配土地資源且不受他人支配的權利。還要在此基礎上確立農民的其他權利。針對土地征用過程中大量侵犯農民土地權利和農地流轉不規范現象，建議增設土地發展權，即在符合土地利用規劃下，允許改變農地用途，允許集體建設用地直接進人市場交易，這樣可以提高土地配置效率，保護耕地，保護集體農民土地權益；增設抵押權，充分實現農民與土地權力相聯系的潛在經濟機會。

(二)修改和重新合理安排我國現行土地制度

第一，修改現有國家壟斷的征地制度，逐步把征地范圍嚴格限制在“公共利益”用地范圍內，同時在法律上準確界定“公共利益”，可采用明確規定不屬于公共利益用地名錄的方法。第二，法律上允許和鼓勵農民以土地人股、產權交易、租賃等方式進行土地開發與建設。第三，由于農村集體建設用地占建設用地總量比重較大，建議增加對集體建設用地使用權的一般規定，允許在不改變集體土地所有權性質的前提下，在符合土地規劃和用途管制下進入市場進行交易。第四，宅基地的出租已成為城鄉接合部和發達地區農民的重要收入來源，建議修改宅基地使用條款，適當允許宅基地的轉讓、抵押，促進農民宅基地的商品化。

(三)規范土地流轉收益分配，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者

第一，在流轉收益分配關系上，加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，界定土地流轉收益的合理分配比例。在以市場價值為基礎的土地流轉下，政府除收取土地交易稅外，不應從土地交易中獲利；集體農民作為土地所有者應當公平分享土地流轉收益，充分保障農民獲得集體建設用地流轉收益權。第二，確立平等的交易主體。地方政府應逐步退出土地征購市場，轉而變為市場交易仲裁者和交易弱勢方的保護者。第三，建立公正、公開的交易制度。成立多種土地流轉中介服務機構，為交易主體提供專業化服務。

(四)完善現代土地稅收制度，合理調節土地主體利益和行為關系

針對現行地方政府作為建設用地的主要調整力量和土地直接經營者角色從中尋租的不合理做法，探索征收以市場價值為基礎的土地財產稅體系，以保障地方政府從土地級差收益中獲得穩定收入來源。第一，征收土地增值稅。因為農地轉為建設用地的增值收益是社會經濟發展的共同結果，所以農戶從有關政府或開發商取得地價款后，須向政府交納一定比例的土地增值稅。第二，征收土地保有稅。大圈占土地的成本，變相限制農民、開發商和其他組織亂占、多占土地，有效控制土地浪費現象。第三，開征土地用途調節稅。對開發商的土地開發行為進行調解，有利于土地向最有價值最有效的方向使用。

(五)加強政府對集體建設用地流轉的監督和管理

加強政府土地利用規劃，加強集體建設用地的總量控制，防止集體土地大量無序進入市場，禁止流轉的土地違反土地用途管制和擅自將農地進行流轉。第一，堅持統一管理原則。建設用地交易的確認、審批及管理權都統一到國土部門，強化土地用途管制。第二，盡快制定出科學合理的全國經濟布局規劃，統籌協調對各行各業的土地供給，做到城鄉土地利用規劃相協調，防止重復建設。第三，實行嚴格的全國土地利用總體規劃、城市規劃和鄉村規劃管制，建立土地流轉監督機構，防止建設用地大量無序流轉。在法律許可下，農民可自主進行土地交易活動。