廉價(jià)政府對(duì)行政成本的訴求與治理分析

摘要：降低行政成本，建立廉價(jià)政府是各國(guó)政府共同追求的目標(biāo)。但是實(shí)踐證明，降低行政成本的初衷往往與最終的結(jié)果并不相符。我國(guó)是世界上行政成本最高的國(guó)家之一，較高的行政支出對(duì)我國(guó)行政體制改革提出了巨大的挑戰(zhàn)，也嚴(yán)重影響我國(guó)政府的形象。本文試圖探析我國(guó)政府行政成本高支出的現(xiàn)狀、產(chǎn)生原因，并提出治理路徑。

關(guān)鍵詞．廉價(jià)政府行政成本制約機(jī)制

我國(guó)行政改革的目標(biāo)是要建立廉潔、高效、靈活的政府，這與廉價(jià)政府的內(nèi)涵和目標(biāo)是一致的。降低行政成本，整合行政資源，提高行政效率，建立廉價(jià)政府，已成為當(dāng)前深化行政管理體制改革所要解決的一個(gè)熱點(diǎn)問題。

一、政府成本控制是廉價(jià)政府建設(shè)的題中之義

所謂廉價(jià)政府，就是用最小的政府成本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的政府管理，以最低的成本追求效用的最大化。行政成本是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員在一定時(shí)期內(nèi)為履行其職能而進(jìn)行的行政活動(dòng)所耗費(fèi)的資源，包括人力、財(cái)力、物力和時(shí)間耗費(fèi)等。具體來(lái)說，政府行政成本是指政府的公共支出，如用于公共安全、公共機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)、公共工程、公用事業(yè)等方面的費(fèi)用。行政成本發(fā)生的主體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員。公眾是行政主體進(jìn)行所有行政活動(dòng)的客體。連接行政成本主體與客體的就是行政制度。

首先，廉價(jià)政府從內(nèi)涵上要求控制公務(wù)人員數(shù)量，降低行政開支，要用最少的行政支出，達(dá)到最優(yōu)的行政結(jié)果。可以說，降低行政成本，提高行政職能，是實(shí)現(xiàn)廉價(jià)政府的途徑。其次，控制行政成本，本身就是建設(shè)廉價(jià)政府的價(jià)值取向，成本降低了，政府自然就“廉價(jià)”。廉價(jià)政府，不僅要看公共財(cái)政支出多少，也要看財(cái)政支出的方向和程度，是否用到解決社會(huì)公眾生產(chǎn)生活，是否是為公眾利益考慮，財(cái)政支出程度是不是合理。廉價(jià)政府的建設(shè)，符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展要求，也符合世界各國(guó)行政改革的潮流。

二、我國(guó)政府高行政成本的現(xiàn)狀及原因探析

(一)我國(guó)行政支出費(fèi)用高、增長(zhǎng)快、比重大，已經(jīng)成為我國(guó)政府財(cái)政支出第一大項(xiàng)目

縱向比較來(lái)看：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1978-2006》提供的數(shù)據(jù)，按功能性質(zhì)分類口徑的行政管理費(fèi)，1978年為52．90億元，僅占財(cái)政支出的4．71％，占GDP的1．45％。2005年行政管理費(fèi)為6512．34億元，占財(cái)政支出的19．19％，占GDP的3．56％，年均遞增率超過20％。2005年預(yù)算外的行政費(fèi)用支出為3133．80億元，如果加上預(yù)算外的行政事業(yè)費(fèi)用支出，則高達(dá)9646．14億元，成為我國(guó)政府財(cái)政支出的第一項(xiàng)目，超過了經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和社會(huì)文教費(fèi)用，占國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)外支出總額的25．2％，占GDP的5．27％。

橫向比較看，在與其他國(guó)家比較中，我國(guó)政府行政支出從1978年僅占財(cái)政支出的4．71％，到2003年的19．03％，而2003年的美國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)行政支出占財(cái)政總支出的比例分別為9．9％、2．38％、4．19％、6．5％，同期分別高出他們9．13％、16．65％、14．84％、12．53％，我國(guó)政府行政支出比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期發(fā)達(dá)國(guó)家。

注：表二是周天勇對(duì)中美兩國(guó)2003年財(cái)政共公有服務(wù)比較得出

(二)政府職能交叉、機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、行政成本居高不下

中國(guó)不僅擁有世界上最龐大的公務(wù)員隊(duì)伍，而且也創(chuàng)造了中國(guó)歷史之最。眾多公務(wù)人員增加的財(cái)政預(yù)算消耗，造成政府既無(wú)力加大對(duì)科技教育的投入，也無(wú)力支持國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造和擴(kuò)大再生產(chǎn)。雖然近年來(lái)我國(guó)在政府機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革中，政府職能得到了轉(zhuǎn)變，但是政府職能轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到滿意的程度，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、職能交叉、政出多門等現(xiàn)象依然普遍。政府包辦社會(huì)經(jīng)濟(jì)大小事宜，而大小事宜無(wú)不需要財(cái)政支出，導(dǎo)致行政成本居高不下。

(三)缺乏有效的財(cái)政制約和監(jiān)督制度以及決策失誤、權(quán)力尋租，使行政成本倍增

由于財(cái)政體制不健全，造成財(cái)政資金使用隨意性加大，公款吃喝，公款旅游，公款購(gòu)車、用車等浪費(fèi)嚴(yán)重。決策的民主化、科學(xué)化、透明度不夠，項(xiàng)目論證不科學(xué)、不透明、不合理，“面子工程”“形象工程”層出不窮，能耗加大，浪費(fèi)嚴(yán)重。某個(gè)或某些利益集團(tuán)，以較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤(rùn)，暗箱操作獲得工程項(xiàng)目，結(jié)果部分行政干部就通過“采購(gòu)權(quán)”和“好處費(fèi)”，使本應(yīng)便宜的物品成為“高價(jià)”物品，或者是物品購(gòu)買回來(lái)后成為一堆廢品，無(wú)形中提高行政成本。

三、抑制行政成本．建設(shè)廉價(jià)政府

(一)強(qiáng)化公務(wù)人員的行政成本控制意識(shí)，提升公務(wù)人員的效益觀念

政府的產(chǎn)生就是為了節(jié)約社會(huì)成本，政府公務(wù)人員就是實(shí)現(xiàn)政府節(jié)約成本的執(zhí)行者。行政成本問題伴隨行政管理活動(dòng)的始終，行政基本職能的實(shí)施以及行政運(yùn)行職能的實(shí)現(xiàn)都離不開行政經(jīng)費(fèi)的支出。政府及公務(wù)員應(yīng)進(jìn)一步確立為人民服務(wù)的行政理念，提高自身的行政道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、廉價(jià)執(zhí)政，由此就會(huì)帶來(lái)行政效率的提高。在行政過程中，堅(jiān)持正確的政績(jī)觀，在保證行政效率得到提高的同時(shí)，又要降低行政成本。國(guó)家公務(wù)人員要在管理和服務(wù)過程中盡量節(jié)約行政經(jīng)費(fèi)的開支，培養(yǎng)以最少的人力、財(cái)力、物力為公眾提供更多更好公共服務(wù)產(chǎn)品的意識(shí)。

(二)推行電子政務(wù)，創(chuàng)新管理手段，是降低行政成本的重要路徑

大力推進(jìn)電子政務(wù)，從根本上講是為了提高行政效率，降低行政成本，改進(jìn)政府工作，方便社會(huì)公眾。隨著信息技術(shù)在政府管理活動(dòng)中的成功運(yùn)用，電子政務(wù)成為高效、科學(xué)、實(shí)用的手段，電子政務(wù)的開展：對(duì)于優(yōu)化行政管理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)信息共享、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，具有重要的意義。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)信息化管理，從收集信息、處理信息和反饋信息都將以更快捷、更經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行，領(lǐng)導(dǎo)制定決策必須再花大量的人力、物力和財(cái)力長(zhǎng)途奔波去進(jìn)行信息收集。電子政務(wù)的開展對(duì)于建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和廉價(jià)政府有雙重意義。

(三)完善公共財(cái)政體制，建立新的行政支出預(yù)算體系，建立和完善行政決策責(zé)任追究制度，減少無(wú)序開支，增強(qiáng)政府行為透明度 按照建立和諧社會(huì)的目標(biāo)要求，改造現(xiàn)有的財(cái)政分配格局，逐步建立以公共服務(wù)需求為導(dǎo)向的公共財(cái)政體制。集中主要財(cái)力，優(yōu)先保證社會(huì)公眾在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會(huì)保障領(lǐng)域的需要，逐步減少行政管理費(fèi)用在財(cái)政支出中的比例，將其降到合理的水準(zhǔn)，即10％至15％的水平。在建立預(yù)算約束方面目前最緊迫的是將預(yù)算外資金和制度外資金統(tǒng)一到預(yù)算控制之內(nèi)，形成真正完整統(tǒng)一的政府預(yù)算。政府必須嚴(yán)格在預(yù)算約束下配置和運(yùn)作行政資源。加強(qiáng)對(duì)行政決策的近期和遠(yuǎn)期影響評(píng)價(jià)，并建立健全行政決策責(zé)任追究制度，提高決策的科學(xué)性。同時(shí)還要加強(qiáng)人大、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)行政支出的監(jiān)督力度，并且改善社會(huì)公眾監(jiān)督。政府運(yùn)行不透明是高行政成本的根源之一，提高行政透明度，可以減少行政中間環(huán)節(jié)，限制濫用職權(quán)，減少或遏制腐敗，從而降低行政成本。

(四)明確政府職能，并且使其法制化

政府職能與行政成本有著密切的關(guān)系，職務(wù)越多，機(jī)構(gòu)就越多，配置的人員也就越多；政府職能過多，事無(wú)巨細(xì)都要過問，必然要增加行政成本。對(duì)政府職能和政府作用范圍的界定，是各國(guó)政府都努力解決的問題，也是降低行政成本、提高政府職能效率的前提。一些發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、德國(guó)等明確規(guī)定政府與市場(chǎng)在資源配置中的角色關(guān)系，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，政府在其中只扮演公共管理和提供公共服務(wù)的角色，同時(shí)明確各級(jí)政府的財(cái)政、事務(wù)處理權(quán)限，并從法律上加以規(guī)定。具體到我國(guó)，政府職能要切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和投資決策權(quán)真正交給企業(yè)自己。在一些政府部門，尤其是一些直接與公民接觸的公共生產(chǎn)和服務(wù)部門，確立市場(chǎng)導(dǎo)向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

(五)發(fā)揮NGO的作用，減輕政府負(fù)擔(dān)

非政府組織在政府和社會(huì)之間可以充當(dāng)緩沖器、過濾器和調(diào)節(jié)器的角色，通過特有的渠道，使公眾的意愿向政府表達(dá)，協(xié)調(diào)公眾與政府產(chǎn)生的矛盾，保證社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。人類社會(huì)的發(fā)展應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。由于政府更重視政策的效益和效率，側(cè)重提供多數(shù)人所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而企業(yè)更重視贏利，忽視社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，這就給非政府組織提供了巨大的生存和發(fā)展的空間。非政府組織關(guān)注社會(huì)發(fā)展中受到忽略的社會(huì)領(lǐng)域，如環(huán)境、婦女、兒童、殘疾人、醫(yī)療保健、社會(huì)公共服務(wù)等，側(cè)重解決社會(huì)邊緣階層、弱勢(shì)群體以及少數(shù)人的需求，彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的缺陷。政府積極發(fā)揮第三組織的作用，一方面減輕自身包袱，一方面降低了成本。

(六)建立有限政府，約束政府行為

市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)先原則是有限政府的基本準(zhǔn)則。政府不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作者、催化劑與促進(jìn)者。主要表現(xiàn)為：政府能力有限，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是個(gè)紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)，任何獨(dú)立的個(gè)體，都無(wú)法完成資源的有效配置，復(fù)雜的分工決定了政府能力的有限和不完備；政府職能有限，對(duì)于政府職能或政府的作用，僅限于彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，政府只能順應(yīng)市場(chǎng)而不能替代市場(chǎng)；政府權(quán)力有限，政府的權(quán)力首先來(lái)源于法律，不得在無(wú)法律授權(quán)的情況下夸大職權(quán)范圍，還要授權(quán)與相對(duì)人，不得增加相對(duì)人的負(fù)擔(dān)或剝奪其權(quán)益；政府責(zé)任有限，政府職能范圍是有限的，公民向政府讓渡的權(quán)利也有限，政府的責(zé)任必然是有限的，政府的權(quán)力不是無(wú)所不在無(wú)所不能的，任何權(quán)力作用的范圍有限。有限政府理論的運(yùn)用，有利于約束和限制無(wú)限擴(kuò)大的政府職能范圍，把政府行為限定在合理合法的范圍內(nèi)，杜絕政府行為的越位，做好自己的“守夜人”角色，從具體的市場(chǎng)行為中退出，轉(zhuǎn)而改到提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)。