日本養老金制度改革的分析與借鑒

摘要：日本養老金制度在建立和完善的過程中遇到了一些挫折，也積累了一些經驗。進入21世紀，養老金空洞化、人口老齡化與少子化又成為日本養老金制度面臨的新問題。轉型時期的我國養老體制改革會遇到與日本養老金制度類似的困惑，總結日本養老金改革的經驗和教訓對我國的養老保險制度具有借鑒與啟示作用。

關鍵詞：養老金制度現收現付制人口老齡化

日本是個后起的資本主義國家，養老金制度的建立也晚于歐美發達國家。但在戰后，特別是經濟高速增長時期，日本成功地實現了經濟現代化，其養老金制度也作為現代化的內容之一得到充實和完善。此后經過上世紀80年代適應經濟由高速向低速轉軌的養老金制度改革，上世紀90年代適應高齡化、少子化社會到來的養老金制度重構的嘗試，積累了許多寶貴的經驗教訓。分析研究這些經驗教訓，對于正在構建適應社會主義市場經濟的社會保障體系的我國來說，無疑是有借鑒意義的。

一、日本養老金制度的沿革

日本的養老金(年金)制度最早可以追溯到明治八年(1876年)的“恩給制度”，即由中央政府出錢，對退役軍人及政府官員支付老年生活費作為國家對忠誠于國家利益的軍人及官吏的一種恩賞。進而在1939年建立船員保險和1941年制定《勞動者年金保險法》，是最早以民間勞動者為對象實施的養老保險，保證在他們年老或受到傷害及死亡時，本人或其家屬可以領到養老金。1944年又制定了《厚生年金保險法》，保險范圍擴大到職員和女性勞動者。二戰后，隨著日本經濟的全面恢復和復興，產業化進程加快，農村勞動力急劇涌入城市；再加上人口出生率和死亡率的空前低落，人口平均壽命逐步延長，進而急需擴大養老保險覆蓋面并完善國民養老保險制度。這樣，1961年日本制定并開始實行《國民年金法》，規定20歲至60歲的日本國民都要加入國民年金，實現了“全民皆年金”。

然而此時由于歷史的原因，并未形成全國統一的養老金制度。為了確保養老保險制度長期穩定的發展，1985年，日本制定了新的《年金修改法》，設立基礎年金，對分立的保險制度進行整合，實現了給付和負擔的公平化，對重復給付也進行了修正，同時還確立了女性的年金權。也正是這次改革確立了目前日本養老金制度的基本框架：大體上可以分為公共年金和補充年金。公共年金包括國民年金(基礎年金)和雇員年金，其中雇員年金又分為厚生年金和共濟年金。這樣日本以國民年金為基礎層的保障，以厚生年金和共濟年金為第二層的保障，而以自愿建立的年金等補充年金為第三層次的保障，形成多層次的養老保險體系。

上世紀90年代以來，隨著日本少子老齡化速度的加快，經濟一蹶不振，養老金制度改革一直在進行之中。1994年引入月工資浮動制，決定免除受雇者育兒假期的養老金保費；1997年開始實施“基礎年金賬號”制度；1999年決定將“厚生年金”和“共濟年金”的給付水平減少5％，引入在職老齡年金等。在此基礎上，2004年日本在養老金制度方面又做了比較大的改革，力圖實現養老金的給付與負擔的合理、公正，解決養老金財源問題，保持養老金制度的穩定和可持續發展。這次改革針對一些緊迫的問題采取了具體的解決方法，例如，針對泡沫經濟破裂、經濟長期蕭條而帶來的養老金缺口所采取了增加政府對年金的補助；調整繳費基數；提高繳費比率；取消年金基金投資運營的一些限制；規定大學生保險費補繳制度等措施。為了解決部分人拒交保險費的問題，日本政府決定利用行政手段，采取查封銀行存款、凍結個人資產等非常手段，強迫被保險人交納養老保險費。為了應對人口老齡化的沉重負擔，采取了在提高保險費的同時，逐年降低向被保險者支付的保險金；分階段提高退休領取年金的年齡等措施。

二、評析日本養老金制度的改革

日本養老金制度經過幾十年的發展和完善，逐步成熟并成為得以信賴的退休人員生活來源的支柱。而從另一個方面來講，日本養老金制度的不斷改革是為了滿足社會經濟變化的需要。戰后，經濟增長迅猛的日本需要建立一個完善的社會保障體系來鞏固經濟的發展，所以擴大了養老保險的保障范圍，實現了全民皆有年金。自20世紀80年代開始，日本又針對人口結構的根本性變化以及養老保障制度的財務危機采取了一系列改革措施，其中最具典型意義的是多層次立體化養老保障制度體系建設、養老保險基金的金融運作以及基本養老金的調整機制等。進入2l世紀，由于經濟發展的停頓和少子老齡化的快速發展，日本的養老金制度雖然經過多次改革，但仍然面臨著以下問題：

(一)養老金財政困難有增無減

目前日本是老齡化最嚴重的發達國家，截至2006年9月，日本65歲以上的老年人口為2640萬人，比上年增加83萬人，占總人口的20．7％。另一方面，日本的新生兒數量已經連續減少25年。少子化和老齡化速度的加快，使養老金財政日益困難。日本政府曾試圖通過提高退休年齡等辦法抑制養老金給付，并階段性地提高養老金保險費，但這些措施仍沒能改變日本養老金財政赤字的狀況。在最近這次改革中規定：國民年金(基礎年金)的國庫負擔比率由以前的l／3逐漸提高，到2009年達到1／2。這樣做是想通過提高國庫負擔比率、增加投入來彌補年金財政的不足，盡量抑制年金保險費的上漲，使低下的保險費繳納率不會進一步惡化。而作為安定的財源，政府可考慮的只有提高消費稅率、增加稅收來充當這部分費用。但是，把稅收只為某種目的而使用是否妥當，以及南于增稅而引起的民眾不滿并帶來消費下滑，進而影響整個經濟發展就得不償失了。

(二)養老金空洞化，企業負擔加重

代際間付出與回報的不公，社會保險廳的違規操作，政治家和官僚們滯納養老金保險費，2007年5月又發生了日本社會保險廳遺漏了5000萬份養老金保險記錄的大事，使日本國民尤其是年輕一代對日本公共養老金產生了信任危機，日本國民養老金的空洞化就是其具體的表現形式。有越來越多的年輕人拒絕繳納保險費，會使將來拿不到養老金或無法拿到足額養老金的人數不斷增加，這樣，新一代人會更加不信任日本的公共養老金制度，最終會使建立在代際轉移基礎上的養老金制度難以維系。另外，這次改革規定企業和個人共同負擔的厚生年金，要從目前的13．58％最終提高到18．3％，這樣做無疑會增加企業的負擔。企業將用盡各種手段圖謀逃避繳費，例如，增加非正規用工，變更工資的支付方式，從而減少企業厚生年金的負擔，但是這會使年輕人的雇用受到影響，并減少整個社會的保險收入，使本已脆弱的日本年金體系受到更加負面的影響。

(三)如何實現多種公共養老金制度的一元化管理

日本自上世紀80年代中期就不斷進行年金制度的合并，最終形成現在由政府掌管的國民年金和雇員年金兩大塊。但從目前來看這兩塊的給付水平仍存在較大的差別，復數公共養老金制度的并存造成了一定的不公。比如，截至2005年3月以國家公務員為對象的“共濟年金”月給付額為22．4萬日元，以地方公務員為對象的“地方共濟年金”為23．2萬日元，而以企業職工為對象的“厚生年金”僅為16．9萬日元。對于這種差別，人們希望將雇員年金并于國民年金之中，對公共養老金制度實行“一元化”管理。2007年4月13日日本內閣專門召開會議，通過了《被雇傭者年金一元化法案》，決定在2010年廢止以公務員為對象的“共濟年金”，將其統合到以企業職工為對象的“厚生年金”制度當中，從而消除在公共養老金上的官民差距。盡管該法案還要在國會審議，離具體實施還有段距離，但應該說是向養老金的一元化管理邁出了一步。

三、日本養老金制度改革對我國的啟示

通過對日本養老金制度改革的分析了解，結合當前中國養老保險制度所進行的改革，我們認為日本養老年金制度中的以下幾個方面的經驗和教訓值得借鑒：

(一)建立和完善多層次養老保險制度，保障社會成員基本生活需要

日本養老保障制度是一個多層次的體系，不同層次的制度覆蓋著不同的社會群體，提供了不同水平的養老保障。有基礎的，有補充的，這一點對中國的特殊國情尤為重要。中國是個城鄉二元經濟結構十分明顯的發展中國家，地域經濟發展水平差別較大，農村老年人口基數大，人數多。隨著家庭結構由傳統的大家族制向核心小家庭的轉變，傳統的家庭養老將無法維持，農村老年人口養老問題難以妥善解決。在建立健全城鎮養老體制的基礎上，逐步建立農村養老體制，以形成一個低水平、廣覆蓋的養老保障體制，才有助于為中國完成社會經濟結構的巨變提供制度基礎。

(二)養老體制的改革和設計要解決代際不公問題

日本在經濟高速增長時期，建立在現收現付制上的養老體制并沒有問題，但是隨著老齡化的不斷加劇，經濟衰退等問題的惡化，養老金賬戶的不平等問題就凸現出來。我國也存在著類似的問題，我國的養老金繳費率一直保持在職工工資的25％-28％，與此同時養老金收入的欠費率每年也在20％左右。而且許多企業不堪重負采取了個人賬戶“空賬”運行方式。所以對于我國而言，下一步改革的關鍵是需要通過利用資本市場和國有企業改革來化解轉軌成本，以及做實個人賬戶問題。從長遠來看，在人口老齡化趨勢不可逆轉的情況下，只有選擇完全的個人積累制度才能從根本上解決養老金籌資困難、養老金財務危機和財政危機等問題。

(三)從繳費、給付、基金管理等多方面入手實現養老金動態平衡

日本的經驗表明，如果一味地提高了養老金繳費，這相當于對個人征稅和公司征稅，不利于激勵個人繳費，并削弱了企業競爭力。因此，在提高繳費率方面要非常慎重。在養老金收益給付方面，如果給付水平太高，那么，將來進行削減將會遇到非常大的阻力。除了在繳費和給付方面進行改革外，利用養老金基金投資來籌集資金也是一條重要渠道。日本由于較強的政府干預，養老金投資的收益并不高。中國養老金投資收益也是如此。所以我們應該嘗試利用資本市場獲得較高的養老金投資收益。在養老基金面臨償還危機，宏觀經濟繁榮和通貨膨脹的情況下，要實現養老保險基金的保值增值就必須提高基金的運作效率，逐步擴大基金入市的比例。加大政府對公共養老金投資力度，是減輕養老金賬戶不平衡壓力和實現社會保障公平的重要手段。