緩解呼和浩特市縣鄉財政困難初探

一、縣鄉財政困難的表現形式

(一)財政收支矛盾日益突出

在公共財政框架下，根據受益原則，地方政府越來越多地被要求對地區性公共產品進行投資，因而與許多區域性公共產品受益人最接近的縣級政府必然增加了許多事權和責任。以呼和浩特市為例，2005年，該市旗縣級政府的地方財政一般預算收入共有26億元，旗縣級政府平均的地方財政收入為29079．44萬元。呼和浩特市的9個旗縣區中，賽罕區、新城區、回民區、玉泉區為市轄區，收入均過億元，且能實現收支平衡，而土左旗、托縣、和林縣、武川縣和清水河縣等5個旗縣中，有3個旗縣區的收入過億元，但都未能實現本級財政的收支平衡，而且本級財政收入與支出差距很大。武川縣財政支出缺口16316萬元，相當于當年財政收入的363．1％；清水河縣財政支出缺口13767萬元，相當于當年財政收入的316．4％；土左旗財政支出缺口22888萬元，相當于當年完成的財政收入的108．3％；和林縣財政支出缺口21040萬元，相當于當年完成財政收入的93-13％；托縣財政支出缺口20614萬元，相當于當年完成的財政收入的47．1％。

(二)各旗縣區財政收入不平衡，嚴重制約了地區經濟的發展

經濟決定財政，各旗縣區之間經濟發展水平的高低對財政能力的強弱有著決定性和直接性的影響，是旗縣區財力供給矛盾發展的內因。在支出需求和成本相當的情況下，經濟水平發展高的賽罕區、回民區、玉泉區稅源基礎寬廣，財源相對充足，財力規模較大，增長也較快。例如：賽罕區2001年財政收入8553萬元，2002年12525萬元．2003年26823萬元，2004年39523萬元，2005年48733萬元．2005年形成的財政收入是2001年的5．7倍，因此形成財政能力也較強；相反，土左旗、托縣、和林縣、武川縣、清水河縣經濟發展水平低，財力結構單一，稅基窄，其財力規模較小，財力水平較低，財力增長也較慢，財政能力也相對較弱。

(三)鄉鎮財權紛紛上劃，縣鄉分配關系扭曲

縣鄉財政發展中，鄉鎮財政遇到的問題和矛盾最多。據初步統計，當前縣鄉兩級工資拖欠和債務負擔約有80％以上在鄉鎮。在尚未找到治本之策的情況下，通過職能上移、財權上劃的辦法，來緩解鄉鎮財政中的問題，除了原先上劃的“七站八所”及國稅、地稅、工商、技術監督等部門被先后上劃外，農村中小學生教師工資上劃和農村中小學收費脫離戶管理后，給縣鄉財政帶來了很大的負面效應。從鄉鎮層面看，一些職能和財權上劃后，鄉鎮財政主要任務只剩下本級政府幾十人的工資支出，其預算編制、執行和監督方面的職能形同虛設。鄉鎮作為一級政府、一級財政的職能受到嚴重削弱。從縣級層面看，農村中小學教師工資上劃后，一方面變分散矛盾為集中矛盾，增加了縣級財政壓力；另一方面導致上劃人員的工資高于鄉鎮財政供給人員，從而造成了新的矛盾。這種被扭曲的縣鄉財政分配關系將進一步弱化鄉鎮財政職能，使縣鄉兩級財政的運行狀況趨于復雜。

二、旗縣區財政困難成因分析

(一)經濟因素

近幾年來，呼和浩特市縣域經濟發展整體上取得了一定的成就。但真正意義上的縣域經濟發展并不理想，突出表現在大部分旗縣區經濟總量規模較小，除新城區、回民區、玉泉區、賽罕區4個市轄區區屬經濟總量(GDP)相對較大外，其余旗縣經濟總量水平相對較低，只占全市GDP的28．6％。

2005年全市GDP為743．66億元，人均約29049元；財政收入81．88億元；城鎮居民人均可支配收入12150元；農牧民人均純收入4631元。但各旗縣區發展很不平衡，GDP最高的新城區達到148．54億元，最低的清水河縣只有12．3億元，只相當于新城區的8．28％。新城區人均GDP是全市的1．57倍；而人均GDP最低的清水河縣，只有全市人均GDP的31％。財政收入最高的賽罕區達到8．6億元，而最低的清水河縣只有0．4億元。城鎮居民人均可支配收入高于全市平均水平的新城區、賽罕區人口占全市城鎮人口的32．32％，最高的新城區達到14229元，其余7個旗縣區尚有占全市67．68％的城鎮居民人均收入低于全市平均水平，最低的清水河縣城鎮居民人均可支配收入只占全市的一半。農牧民人均純收入最低的武川縣只占農牧民人均純收入最高的回民區的37．43％。從以上分析中可以看到，呼和浩特市旗縣區經濟發展水平極不平衡，4個市轄區的經濟發展水平較好，而5個旗縣的經濟發展水平較落后。

2002年，呼和浩特市實行了下調稅源的新的財稅體制，為市4區區域經濟注入了新鮮血液，而且也給市4區帶來了大量的稅源。這從另一個側面反映了旗縣區自身財源不足，結構單一，過分依賴區域內大中型企業的現狀。5個旗縣中，財政收入較好的和林縣和托縣，也是依靠大企業的發展實現了縣域經濟的壯大。托縣依托周邊地區豐富的煤炭資源，引進建設了國家級重點項目——大唐托電項目，并以此為依托開發建設了電工業園區，初步形成了電力、生物制藥、冶金、化工、航天生物工程5大支柱產業。和林縣依托牛、華歐、宇航人等龍頭企業，成功培育形成了乳、肉、薯、沙棘檸條4大產業鏈，收到“農民增收、企業發展、財政改善”的效果。

城鎮化的進程不快。由于呼和浩特市城鎮化布局密度低、城市人口規模小、城鎮經濟占地區經濟比重不高、農業人口多，城市化對促進整個國民經濟發展，特別是推進工業化的作用還沒有充分發揮出來，對地區經濟的輻射帶動作用也不強。

(二)體制因素

財政管理體制不完善。一是收入上移，稅源不足。國家先后增值稅的75％、消費稅的100％、企業所得稅和個人所得稅的60％，上劃作為中央級收入，而留給地方的只是一些數額小、零散、不穩定和征收成本較高的小稅種，縣鄉公共開支缺少必要的稅收來源。加之國家出臺一系列減收增支政策，導致縣鄉收入來源渠道狹窄，支出增長快，超出縣鄉財政承受能力；二是財力上劃，層層分割，使縣鄉財政成為最弱的兩級財政；三是支出下移，責任下推，財政體制改革始終沒有解決好財權劃分模式與“事權”(職責)劃分模式不對稱的問題。

轉移支付的力度不夠。在自主收入本來就少的情況下，得到的撥款又少，導致縣鄉財政總收入不足。政府財權、事權劃分不對稱。財政轉移支付規模小，結構不合理，且缺乏監督，安排隨意性大，標準不規范，立法不完善。

(三)社會因素

思想觀念上的錯誤認識。由于老百姓長期受計劃經濟時期國家統收統支做法的影響，認為政府應該包辦一切事務，作為財政來講，就要為這些事務的解決提供財力保障，這給財政部門帶來了沉重的負擔，尤其是基層財政，他們直接面對的是廣大人民群眾的訴求，而基層財政部門掌握的資金有限，并且受到上級管理部門的監管，這就形成了事權和財權的矛盾。

近幾年，農村市場啟而不動，根子在于農民的生活方式離市場經濟太遠，農民對城市的依賴度低，形不成對工業品需求旺盛的市場。這是城鄉割裂的“二元化”社會結構所致。

現行干部考核任用辦法存在缺陷，財政供養人員龐雜，財政負擔的剛性支出越來越大。旗縣領導調任頻繁，使干部急功近利的短期行為比較普遍，許多旗縣的政績工程“遍地開花”，而旗縣領導一走了之，該提拔的提拔，該異地做官的做官，虛假的政績和沉重的債務負擔影響不到旗縣領導的仕途。同時，沒有建立嚴格的領導干部離任的財政財務和資產審計制度，使旗縣的資金緊缺，資金管理松散與資金浪費現象并存。

由于呼和浩特市旗縣經濟不發達，可供選擇的就業范圍窄，相對來說吃財政飯的部門收入水平相對較高而且比較穩定，造成了擇業人員在就業時總是選擇這些行業、部門作為第一目標，財政負擔的人員越來越多。2005年旗縣財政負擔人員達到39716人，全年工資性高達4．59億元，占到旗縣財政支出的40．2％。

三、解決縣鄉財政困難的建議

(一)支持縣域經濟發展，做大縣鄉財政“蛋糕”

加速培育縣域經濟新的增長點，創新地方財源建設新思路，實現縣鄉財政收入快速增長。必須立足于市場的發展來獲取財源，創新生財觀念，通過滿足公共需求，建立公共財政體系，為市場經濟創造良好的秩序和環境，促進經濟的快速發展。實行公共財政本身，就包含著財源建設的重要內容，而且是更加宏觀的財源建設，它能促進整個社會經濟的總體發展，進而帶來更多的直接財源和間接財源。

創建優良經濟發展環境，發揮軟環境的硬作用。本著人無我有，人有我優的原則，用優惠政策吸引投資者、留住投資者、保護投資者、致富投資者。可以采取政府出資、企業出資、招商引資、社會籌資等辦法，對城鄉基礎設施進行大規模建設。城市管理上，把強化管理和體制創新結合起來，理順區街關系，明確責任，促進城市管理步入市場化軌道，走出一條城市經營和管理的新路。

(二)調整和完善現行財政體制，科學合理劃分財權與事權

明確各級政府的支出責任，做到財權與事權相統一。完善縣鄉財政體制。創造縣鄉財政解困的體制環境，切實為縣鄉財政解困減負。

(三)加大財政轉移支付力度，建立規范的轉移支付制度

規范轉移支付制度，要以公共服務能力的均等化為目標，以標準收入、支出作為分配財力的基礎，通過更好地衡量支出需求和財政能力來完善目前所使用的公式化的激勵機制，逐步合并一些具有一般轉移支付性質的補助項目，提高具有均等化作用的轉移支付比重。

(四)嚴格財政管理，促進財政的法制化建設

完善理財法制環境，依法編制和執行預算，增強預算約束力。深化預算制度改革，整合政府財力資源。加強機構和人員編制管理，壓縮財政供養范圍。加強政府債務管理，化解債務風險。

解決縣鄉財政困難是一項復雜的系統工程，不可能畢其功于一役。需要采取切實有效的政策與措施，加快制度、體制和機制創新。只要堅持標本兼治，多管齊下，綜合治理，持之以恒，才能走活解決縣鄉財政困難這盤棋。