貫徹落實科學發展觀 推進環境法制建設

早在1948年，毛澤東同志就強調，“政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意”。鄧小平同志指出，“搞四個現代化一定要有兩手，只有一手是不行的，所謂兩手，即一手抓建設，一手抓法制”。他十分重視環境法制建設，1978年就提出環境保護也要立法。江澤民同志在黨的十五大上提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，并在第四次全國環境保護會議和中央人口資源環境工作座談會上明確指出，要“加強環境法制建設”、“完善社會主義市場經濟體制下的環境保護法律體系”，要求各級領導干部“帶頭遵守環境保護法律法規，并為環保部門嚴格執法撐腰”。胡錦濤同志強調，改革發展穩定的任務越是繁重，越要增強依法治國、依法執政的自覺性和堅定性，越要注重維護法制的統一和尊嚴。在2004年中央人口資源環境工作座談會上他再次強調，要“堅持發揮政策的杠桿作用，加強對重要資源供求的宏觀調控”，“堅持依法辦事，把人口資源環境工作納入法制軌道”。溫家寶總理在第六次全國環保大會上強調，“強化法治是治理污染、保護生態最有效的手段，要把環境保護真正納入法治化軌道。加強環境立法，健全和完善環境法律體系。建立完備的環境執法監督體系，堅決做到有法必依、執法必嚴、違法必究，嚴厲查處環境違法行為和案件”，“決不允許違法排污的行為長期進行下去，決不允許嚴重危害群眾利益的環境違法者逍遙法外”。這些重要指示一方面說明，環境法制工作歷來都受到黨和國家的重視，同時，也為加強環境政策和法制建設指明了方向。

一、環境保護法制建設的進展和不足

我國環境法制建設經過二十多年堅持不懈的努力，其環境法律體系已初步形成，在環境法規政策體系中，共有全國人大頒布的環境保護法律9部，國家標準400多件、行政規章130多件，還有各地頒布的地方性法規1300多件，應該說，一個比較完備的環境保護法規、政策、標準體系基本形成。從我省來看，近些年來，通過不斷加大環境法規政策的研究和實踐，在環境立法、政策調研、普法教育、規范執法、依法行政等方面也取得了積極進展。一是環境政策不斷創新，環保參與綜合決策能力得到明顯加強。環境政策逐步融入經濟社會發展決策，并列入了黨政領導干部政績考核，實行一票否決，促進了科學發展觀的落實。省政府也出臺了一系列有利于環境保護的經濟政策。二是加強環境立法，努力做到環境保護有法可依。自1992年以來，根據我省區域環境特征和環保工作的實際，先后出臺了《陜西省實施＜中華人民共和國環境保護法＞辦法》、《陜西省煤炭石油天然氣開發環境保護條例》、《陜西省渭河流域水污染防治條例》、《陜西省城市飲用水水源保護區環境保護條例》、《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》、《陜西省實施＜中華人民共和國環境影響評價法＞辦法》、《陜西省秦嶺生態環境保護條例》和《西安市大氣污染防治條例》等8部地方性環境保護法規。這些法規和規章的制定，針對性地解決重點區域、流域和關系人民群眾生活的重點問題；細化國家大法，使國家的環保法律和行政法規在我省得到很好的貫徹執行，加大了環境處罰力度，并授予環保部門應有的行政處罰權，為打擊違法排污行為提供了法律保障。三是嚴格執法行政程序，推進環保依法行政。在環境保護執法過程中，從受理到處理的全過程，都建立了一整套較為規范的行政執法程序、政務公開程序、監督程序。四是圍繞熱點問題，加大環境執法。連續開展了以打擊環境違法企業，保障群眾健康為主的環境執法專項行動，充分發揮執法主體作用，解決了一批單一部門無法解決的如城市污水、垃圾處理、淘汰落后的“十五小”、“新五小”、亂采亂挖以及關停并轉企業安置等很多環境問題。政府牽頭、部門聯合執法的機制逐步形成。五是加大培訓力度，不斷提高依法行政水平。在加大行政執法人員執法培訓的同時，省委黨校、省委組織部加強了黨政領導干部環境保護知識的法律法規的培訓，2001年以來，僅省委黨校、省行政學院對縣級以上領導干部進行環境法制培訓的就達384人次。六是堅持普法宣傳，讓公眾自覺遵守環保法規。

但是，我國現行的環境立法在某些方面還存在法律空白和缺陷，從全國來看，一是有空白，二是有不足。我舉例來說明這一問題。

第一，法律的空白。以《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》為例，該法第三十條規定：“在城市市區噪聲敏感建筑物集中區域內，禁止夜間進行產生環境噪聲污染的建筑施工作業。”而在現實中，我們常遇到這樣的投訴，位于城郊甚至農村的居民反映周圍進行夜間施工，要求處理。環保部門在這個時候，往往很頭疼，因為法律沒有規定在農村夜間不可施工。再如有關的畜禽養殖污染問題，國家環保總局于2001年3月20日通過的《畜禽養殖污染防治管理辦法》，對畜禽養殖場的建設、治污設施的配備、造成污染責任的處理等都作了詳細的規定，應該說是很具操作性的，但是該《辦法》最后規定：養雞3萬只、養牛存欄數100頭、養豬存欄數500頭的養殖場適用該《辦法》。而在現實中，往往被投訴造成污染的養殖場其規模沒有達到該《辦法》所規定的規模，環保部門很難在已有的法律法規中找到有力的處理依據。

第二，法律的不足。我國環境法律中的處罰種類主要有警告和罰款。警告對企業來說不痛不癢，難以奏效。罰款也許能起到一定作用，但是法律賦予縣級環保部門的最高處罰權限僅為一萬元，而一些企業違法排污一天所得就有上萬元，罰款往往抵不上違法排污取得的收益，助長了“守法成本高、違法成本低”現象的產生。其次，法律沒有賦予環保部門現場查封、凍結、扣押、關停等權力，導致環保部門發現一些違法行為后無法當場強行制止，而啟動行政處罰程序，又需嚴格按照《行政處罰法》的規定，經過立案、限改、告知、聽證、送達等必經程序，加上六十天的復議期限，一次行政處罰程序完成至少需要三個月的時間，而違法行為也許幾天內就結束了，這樣，就往往給了違法者違法排污、鉆法律空子的機會。

從我省來看，一是環境政策不適應形勢需要，缺少多樣化的環境經濟政策。有些環境政策還沒有充分融入經濟社會發展政策中，在制定重大經濟政策時往往不考慮環境因素。環境經濟、技術政策偏少，實用的政策偏少，政策間協調性不足。在貿易領域、消費領域、財稅改革領域中，環境保護的聲音還很微弱。二是地方性法規、規章建設力度不夠。目前地方性法規、規章缺乏相配套的操作規范；對新的環境問題還不能及時出臺相應法規、規章，部分內容已不能適應當前形勢的情況未及時修訂。三是環境執法監管不力還在一定程度存在。在環境執法工作中，行政不作為與行政亂作為的問題并存。四是規范性文件和執法文書制定的質量還存在一定的問題，不斷因此而引起行政訴訟、行政復議、群眾投訴。五是政策法制工作基礎和能力不足。全省普遍存在政策法制專職人員少，流動性大，素質還不能適應工作的需要難以有效地開展政策調研和行政執法監督工作。

上述問題，都要在今后強化環境政策法規工作中逐步解決。

二、完善陜西環境法制的若干思考

加強環境政策法制工作，是全面貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會的必然要求，是推進環境保護工作歷史性轉變的重要保障，是解決我省環境問題的客觀要求，是順應環境管理潮流的重要舉措，也是全面推進依法行政的重要組成部分。要破解我省結構型、復合型、壓縮型的環境問題，必須嚴格環境法制。

1．加強環境政策調研，積極解決執法應用中的問題。要結合我省實際，將國家的各項政策、法規細化，出臺相應的辦法，使其適合我省環境保護工作的需要，使國家的各項法規政策得以貫徹落實；要積極開展區域重大環境問題研究。每個市、縣環保部門每年都應該篩選幾個區域重大環境問題，集中人力、財力進行調查研究，形成調研報告，作為各級政府及領導決策的依據或參考。積極組織專家開展《陜西省環境承載能力與環境保護宏觀戰略研究》，各市、縣環保部門應當積極配合，認真收集相關資料。我省各級環保部門，特別是其環境法制機構，對涉及當地經濟社會發展的重大問題，要有敏銳感，提前介入，調查研究，科學分析論證，為各級領導決策提供有利于環境保護的科學依據，以積極的姿態參與綜合決策。

2．加快地方性法規、規章制定和修訂，進一步規范規范性文件的制定。一是要集中力量制定《陜西省環境保護條例》，積極創新、科學論證，拿出一部高水平的草案和起草說明來，在國家沒有規定或規定不清的地方要有所突破。二是盡快制定一些具有地方特點的環境法律法規，如《陜西省環境保護條例》、《排污許可管理辦法》、《循環經濟促進和發展條例》等，以適應生態文明和“兩型”社會構建的要求。包括政府規章等規范性文件，將法律和地方性法規落到實處。三是對現有的地方性法規、規章和規范性文件實施情況進行全面評價、清理，對不適應當地環境保護工作地方性法規、規章提請省人大、省政府及時修訂；對不適應當地環境保護工作的規范性文件，法制工作部門要及時提請制定部門進行廢止或修訂。

3.強化執法，同力合作，堅決打擊環境違法行為。嚴格執法，是難度最大，也是最有效的環境保護手段，必須貫穿環境管理工作的全過程。一是構建完備的環境行政執法體系，逐步建立政府監督、部門協同、企業自律、公眾參與、內部協調的環境執法機制。二是嚴格執行各項環境管理法律制度，切實強化現場環境執法檢查。重點查處不執行環境影響評價、違反“三同時”制度、不正常運轉治污設施、超標排污、在自然保護區內違法開發、開展旅游、違規采礦等破壞生態的違法行為。三是嚴肅追究違法責任。在加大執法力度的同時，堅持既處理事，又處理人，對責任人依法追究責任。

4．依法行政，嚴格執法程序，加強執法監督。一是各級環保部門必須嚴格按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出的依法行政六點基本要求，努力做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。二是加強依法行政的基礎工作。完善行政許可、行政處罰、行政復議、行政強制、行政收費等具體行政行為的程序，推行執法責任制，完善執法文書樣式和標準。三是強化執法監督。建立執法監督制度和程序，并逐步進行完善。嚴格執行規范性文件、執法案件報備和審核相關制度。建立和完善行政執法信息公開制度，定期公布行政許可、行政收費情況，接受社會監督。四是加強環保系統行政復議工作，堅持重大執法事項進行聽證，及時糾正不依法行政的行為。

5．積極開展多種形式的培訓和環保法普及教育。普法工作既是提高法制工作水平的重要環節，也是提高全社會法制意識的當務之急。一是積極爭取宣傳、司法等部門的支持，把環保法宣傳納入普法教育的年度實施計劃，做到年年有內容、年年有重點、年年有進展；二是依靠黨校、行政學院加強各級領導干部的環境法制宣傳教育，提高領導干部的法治意識；三是有計劃地組織開展重點企事業單位法人和管理者的法制培訓，提高其守法自覺性；四是運用各種媒體開展形式多樣的法制宣傳活動，將環境法律及相關知識送到機關，送到企業，送到農村，送到社區，形成濃厚的環境法制的社會氛圍；五是切實加強環保系統干部職工的法制宣傳教育工作，進一步提高依法行政能力和水平。

推進環境法制建設，環保部門責無旁貸，我們一定會以對事業高度負責的態度，以飽滿的工作熱情和無私的奉獻精神，不斷完善環境政策，健全環境法制，嚴格依法行政，為推動全省經濟社會又好又快發展做出更大的貢獻！

（摘自在環境保護法制建設理論研討會上的講話）