加強污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)促進城市環(huán)境和諧發(fā)展

城市污水和垃圾綜合治理與改善人居環(huán)境、提升城市品位、構(gòu)建和諧社會有著密切的關(guān)系。因此，政府應(yīng)從政策法規(guī)、行政手段等方面采取有力措施，加大工作力度，強力推進城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)。

一、城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

1. 做好建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)全省污染治理總體要求和各城市特點，陜西省建設(shè)廳會同有關(guān)部門先后編制了渭河流域、漢丹江流域、黃河流域城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。通過科學規(guī)劃，全省城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)有了科學依據(jù)。

2． 推進價格改革。為規(guī)范污水和垃圾處理費的收繳工作，省政府出臺了《陜西省城市污水處理費收繳辦法》、《關(guān)于在全省推行城市垃圾處理收費制度促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》；陜西省建設(shè)廳還聯(lián)合省政府有關(guān)部門先后出臺了《關(guān)于加快推進我省城市供水價格改革的指導意見》、《關(guān)于進一步推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》等文件，明確縣以上城市從2003年起全面開征污水處理費，使污水處理事業(yè)逐步達到“保本微利”水平。

3． 探索建設(shè)模式。積極將污水和垃圾處理設(shè)施的投資、建設(shè)、運營推向市場，多渠道籌集資金加快設(shè)施建設(shè)。咸陽、楊凌示范區(qū)、禮泉采用了BOT形式將污水處理廠交由國內(nèi)民營企業(yè)建設(shè)和運營，西安擬通過TOT形式將已建成的3座城市污水處理廠整體出讓。全省今年新開工的9個污水處理項目中有7個是采用BOT模式。

4． 加快建設(shè)步伐。陜西省的城市污水處理經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展時期，從建國初期到20世紀90年代末，全省只有西安市建成了兩座城市污水處理廠，處理規(guī)模為27萬立方米／日。2000年以后，城市污水處理工作步入快速發(fā)展階段。目前，全省已建成城市污水處理廠13座（西安3座，寶雞、咸陽、銅川、渭南、漢中、安康、延安、楊凌、臨潼區(qū)、禮泉縣各1座），污水處理能力88.8萬噸／日，污水回用設(shè)施4座（西安3座、寶雞1座），處理回用能力17萬噸／日。2006年實際污水集中處理總量約2億立方米，污水處理率31%（其中設(shè)市城市污水處理率約為36%）。

二、城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)存在的主要問題

1. 城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)仍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展需求。全省設(shè)市城市尚有5個未建成污水處理廠（商洛、榆林、興平、華陰、韓城），大多數(shù)縣城設(shè)施建設(shè)剛剛起步。污水處理率離省政府要求“十一五”達到的目標還差29個百分點；6個設(shè)市城市未建成垃圾處理場（咸陽、銅川、安康、楊凌、韓城、興平），全省（含縣城）垃圾無害化處理率平均為23.4%，與我省“十一五”規(guī)劃目標相差46.6個百分點。各城市排水管網(wǎng)總量嚴重滯后，老城區(qū)和大部分縣城排水為雨污合流，污水收集量不足。漢中、延安污水處理廠處理能力早已達到5萬噸／日，由于污水收集管網(wǎng)尚未完全配套，每天污水收集量只有2.5萬噸左右，造成污水處理設(shè)施不能滿負荷運行。

2. 市場化運作缺乏法規(guī)支撐。2000年以來，陜西省在污水和垃圾處理收費、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、水價改革等方面，以部門指導性意見出臺了一些政策，但缺乏法律、法規(guī)的支撐，權(quán)威性不強，因此，無法滿足市場化形勢的要求。建設(shè)部出臺的（城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度），在第二條明確了“實施特許經(jīng)營的項目由省、自治區(qū)、直轄市通過法定形式和程序確定”，但陜西省目前這方面的工作仍沒有實質(zhì)性進展。另外，國家有關(guān)部門制定的關(guān)于用地、用電、稅收等方面的優(yōu)惠政策只是原則性意見，既缺乏可供操作的實施辦法，也沒有明確實施的權(quán)限，給市縣政府落實相關(guān)政策帶來了較大難度。

3. 污水和垃圾處理收費機制尚未完全建立，收費標準偏低。良好的收費體系是建設(shè)和運營污水和垃圾處理設(shè)施的前提條件。目前全省有29個縣未開征污水處理費，已開征的則標準偏低，設(shè)市城市只有西安、渭南2個城市達到0.70元／噸以上，縣城只有乾縣等5個縣達到0.60元/噸。個別縣城的污水處理費僅為0.03元/噸。而實際城市污水處理成本大都在0.70元／噸左右。垃圾處理費僅西安、寶雞、楊凌、安康等城市開征了垃圾處理費，征收標準在60元/噸左右，收費率僅為30%，而實際處理成本在80—120元／噸。

4. 企業(yè)改制面臨困難。對原有事業(yè)單位進行企業(yè)化改制，是陜西省城市污水處理市場化過程中的主要任務(wù)之一。目前，各地普遍遇到兩個特殊困難，一是改制必然會有部分人員將被裁減，下崗人員的安置問題成為改制中的首要難題，二是原事業(yè)單位按《公司法》改制成獨立的企業(yè)法人后，需要按稅法繳納所得稅等稅種，這樣一來，改制后企業(yè)的運行成本反而會增加。在稅收優(yōu)惠方面，地方政府可操作的空間較小。所以這兩個困難交織在一起，使得不少市縣政府對改制的積極性不高，難于推進。

三、推進城市污水和垃圾治理的工作思路

1. 加快城市污水和垃圾治理必須抓好兩個基本點。第一，充分調(diào)動和發(fā)揮市縣政府的積極性。城市污水和垃圾治理是市縣政府的事權(quán)，也是市縣政府的責任。市縣政府既是建設(shè)實施主體，也是監(jiān)管責任主體。因此，要實現(xiàn)城市污水和垃圾減排目標，關(guān)鍵是要通過政策的引導和法律法規(guī)的制定，調(diào)動和發(fā)揮市縣政府組織和推動污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的積極性。第二，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。要實現(xiàn)污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的“十一五”規(guī)劃目標，全省需要建設(shè)50多座污水處理廠和98座垃圾處理場，投資約90億元。僅靠各級政府財政投入，很難做到。更重要的是，投資主體不轉(zhuǎn)變，效率難以提高，即使城市污水和垃圾處理設(shè)施達到一定的處理能力，也難以正常運轉(zhuǎn)。因此，必須充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。通過開放市場，理順價格和收費，制定優(yōu)惠政策等，以吸引社會資本投入城市污水和垃圾處理的設(shè)施建設(shè)和營運上來。

2. 科學合理的規(guī)劃城市污水處理設(shè)施。①廠址選擇要上中下游結(jié)合。以往城市污水處理在規(guī)劃布局上，一般都是把城市污水處理廠安排在城市的下游，這樣可以靠管網(wǎng)攔截，使盡可能多的污水重力自然流入處理廠，經(jīng)過處理后，再排放到下游的自然水體中去。既可減少收集污水的提升泵站，又可以避免造成對上游水系的污染。但按照國家關(guān)于節(jié)能減排的要求，城市污水處理后應(yīng)再次利用。如果采取過去的規(guī)劃布局，對于污水處理后的利用是很不利的，只能重新鋪設(shè)新的中水利用管道，采用泵站分級提升等辦法，將城市下游的中水再輸送到城區(qū)上游的用戶進行利用，造成了巨大的工程建設(shè)成本和運行成本。因此，出于污水資源化的考慮，污水處理設(shè)施建設(shè)要適應(yīng)分散化發(fā)展的趨勢，從實際出發(fā)，因地制宜，合理布局。②規(guī)模確定上要大中小結(jié)合。單純從經(jīng)濟上分析，污水處理廠規(guī)模大，其單方造價、運行和管理費用都比修建小型污水處理廠顯得經(jīng)濟。但是，要修建大型污水處理廠，首先要建設(shè)一個龐大的排水系統(tǒng)，包括長距離輸送管道及許多中途泵站，才能將污水收集后集中輸送到污水處理廠。這個污水收集系統(tǒng)的投資較大，有的超過污水處理廠區(qū)投資，如延安市已建成的日處理規(guī)模5萬噸的污水處理廠，污水收集管網(wǎng)的建設(shè)投資達到9000萬元，每日只能收集到2.5萬噸左右的污水，管網(wǎng)建設(shè)資金可以建設(shè)2—3座小型污水處理廠。

3. 建立健全市場化的政策法規(guī)體系。①建立市政公用特許經(jīng)營方面的法規(guī)。隨著城市市政公用行業(yè)市場化進程的推進，城市污水和垃圾處理設(shè)施已成為投資商的關(guān)注焦點。陜西省污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的市場化剛剛起步，實際運作經(jīng)驗不足，更缺乏相關(guān)法律法規(guī)體系進行規(guī)范。眾多投資者擔心，由于城市污水和垃圾處理設(shè)施具有投資金額大、投資的回收周期長等特點，在目前相關(guān)法律法規(guī)體系尚不完善的情況下，經(jīng)營過程將缺乏強有力的法律法規(guī)約束，投資者權(quán)益得不到充分保障。因此，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合陜西實際，需盡快出臺《陜西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理條例》，對城市污水處理、垃圾處理行業(yè)實行特許經(jīng)營提供法律依據(jù)。同時，對有關(guān)用地、用電、稅收等優(yōu)惠政策制訂具體的政策，確定可供操作的實施方法，明確地方政府實施的權(quán)限。②完善市政公用市場化監(jiān)管體系。要通過市場化政策和法規(guī)體系的制定，賦予各級政府監(jiān)管部門相應(yīng)的權(quán)利和職責，加強市場化監(jiān)管的力度，對城市污水和垃圾處理的市政公用行業(yè)市場化改革，建立部門聯(lián)合、分級審核的制度，依法對污水和垃圾處理企業(yè)的市場行為、服務(wù)質(zhì)量、合同履行情況進行監(jiān)督，完善質(zhì)量評價考核體系，建立依據(jù)處理量和處理效果撥付處理費的制度，確保設(shè)施正常運行。

4. 完善城市排水管網(wǎng)。陜西省城市污水處理產(chǎn)業(yè)化原則上應(yīng)按照“廠網(wǎng)分開”的原則推行。城市污水處理廠的投資、建設(shè)和運營全面推向市場，城市污水收集管網(wǎng)的建設(shè)以政府投資為主。管網(wǎng)建設(shè)要本著既要節(jié)約投資、又要形成匯水能力的原則，充分利用現(xiàn)有合流制管道，重點建設(shè)截取城市主要排污口的截污干管，其它管網(wǎng)隨著市政道路建設(shè)和改造逐步完善，新區(qū)建設(shè)和舊城區(qū)改造應(yīng)按雨污分流的辦法進行規(guī)劃和建設(shè)。建立省、市、縣財政主導的融資機制，確保項目建設(shè)的資金來源。要多渠道籌措污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)的建設(shè)資金。城市政府要從城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、城市建設(shè)維護稅、土地出讓受益中安排一定比例資金，用于城市排水管網(wǎng)的建設(shè)和維護。同時，城市政府可按不低于同期國債利率的標準，鼓勵污水處理廠的投資者貸資建設(shè)部分排水管網(wǎng)。

5. 選擇適當模式推進市場化。根據(jù)國內(nèi)有關(guān)省、市的成功經(jīng)驗，我省污水和垃圾處理市場化宜選擇四種模式：①對現(xiàn)有污水和垃圾處理設(shè)施運營的事業(yè)單位，全面實行企業(yè)化改制。改制后的企業(yè)可以是國有企業(yè)，也可以是公私合營的股份制企業(yè)。這種方式可以減少企業(yè)人員分流和下崗，較大程度緩解政府對下崗人員的安置壓力，同時在市場化法規(guī)不健全的情況下，減少因操作不當造成國有資產(chǎn)的流失問題。②對已建成的污水和垃圾處理設(shè)施，可采用托管運營和TOT模式。托管運營是政府將建成的設(shè)施交給改制后的國有企業(yè)或民營企業(yè)實行商業(yè)化運營，對政府來講，可通過引入競爭機制有效降低運營成本，對企業(yè)而言，前期投入少，風險小。也可以采用TOT模式（即移交——運營——移交）。政府通過出讓特許經(jīng)營權(quán)，最大限度地籌集資金，盤活政府存量資產(chǎn)，利用變現(xiàn)資金進一步加快污水收集管網(wǎng)和新的設(shè)施建設(shè)。③對新建的設(shè)施，可采用BOT或準BOT方式進行建設(shè)。采用BOT模式（即建設(shè)——運營——移交），地方政府不再需要一次性籌集設(shè)施建設(shè)資金，而是通過特許經(jīng)營權(quán)鼓勵社會資金建設(shè)污水和垃圾處理設(shè)施，政府用征收的污水和垃圾處理費來保證投資者的利益。同時，有利于投資主體和投資結(jié)構(gòu)的多元化，通過引入市場競爭機制，項目管理、技術(shù)水平都會有較明顯的提高。④供排水整體打包模式。該模式是將城市污水處理項目與自來水項目打捆成一體進行建設(shè)。這種模式對于投資者來講，由于自來水項目具備投資回報率高、風險小的特點，和污水處理項目相比具有更高的投資價值。而且，可以將自來水收費體系與污水收費體系合二為一，有效地防范投資風險。此種模式在目前法律法規(guī)不健全、污水處理收費短期無法到位時對地方政府和投資者更具吸引力。