我國政府會計改革的幾點設想

一、我國政府會計存在的主要問題

1997年，伴隨著我國社會主義市場經濟體制的改革，預算會計也開始了全面徹底的改革，推出政府總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計準則、制度。隨著我國政治經濟環境的不斷變化，改革后的政府會計體系仍不能適應，無法滿足現階段公共財政管理的需要，主要表現在以下幾個方面：

（一）會計模式與現行的市場經濟體制不相適應

我國政府會計采取的是一種預算會計模式，其特點是以政府預算為基礎，其組成體系與國家管理體制相適應，每一個預算單位為一個會計主體和報告主體，將政府單位根據機構建制、經費領報關系分為主管會計單位、二級會計單位和基層會計單位。這種政府會計模式是在以計劃經濟為前提的政府財務資源分配與管理方式下建立的。其主要缺點表現在：一是將政府預算與政府具體使用資金的核算割裂開來，預算不能控制具體的財務資源使用，達不到政府預算的目的；二是由財政統一將資金下撥給各政府行政單位分戶使用，助長了各行政單位爭資金而不注重資金效益和不強調資金管理的現象，不能真正發揮政府財務資源的經濟效益；三是政府預算帶來嚴重的主觀性，預算不細，目的性不強。

（二）收付實現制的會計確認基礎使政府會計的核算內容無法反映政府財政管理工作的全貌

隨著我國政治經濟體制改革的不斷進行，尤其是國家財政管理體制改革的運行，地方政府獲得了一定的財政自主權，財力增長迅速，因此，單純考核地方的預算執行情況已不能反映地方財政管理工作的好壞，具體表現在：

1.不能如實反映單位的收支和收支結余情況。所有非現金交易不作為收入、支出即時納入核算，相應的債權與債務也不確認，這樣就形成了收支不實。由于收支不實，據以計算出來的收支結余也就不能反映實際情況。

2.不能如實地反映單位資產和負債。在收付實現制下，單位發生的應付貨款、拖欠工資、政府債務應承擔的利息，不進行賬務處理。而這些實際存在的負債，屬于會計主體應承擔的義務，會計信息不作揭示，資金不做好準備，一旦債務到期，就會產生財務危機。

3.不能及時完整地反映政府預算管理業績和政府工作效率。以收付實現為標準提供的會計信息，實際上只反映了現金的運動，而不是資金運動。因此，按收付實現制提供的會計信息，往往不能科學地提供資金運動和業務運作情況，不利于業績考核。

（三）政府會計反映的信息不充分

我國政府會計信息一般是通過會計報表反映的。年度會計報表一般按照財政部門和上級單位下達的有關決算規定組織執行，這些報告反映了行政單位的預算執行結果，但是無法提供進一步的信息。作為社會公眾和納稅人，我們無法接觸到有關會計報告，即使政府有關部門也只能得到預算、決算等基本的財務信息，無法從會計報告中了解政府的整體財務狀況和工作績效，進而也無法評價政府工作的好壞。另外，從政府部門本身來講，現行的政府會計模式也只是體現了簿記的作用，沒有發揮會計應有的監督作用。

二、關于我國政府會計改革的幾點設想

鑒于上述問題，筆者認為我國政府會計改革應考慮從以下幾個方面進行：

（一）建立一套適合我國國情的基金會計模式

鑒于我國現行政府會計模式的缺陷，研究建立一套適合我國國情的基金會計模式。美國政府會計主體是一種包含各種基金在內的復合體；而我國政府單位為單一主體，各種基金只是政府單位會計主體的內容，不作為單獨的一個會計主體。美國基金會計模式將基金視為會計主體，強調基金的特定的目的和用途，設置相應的資產、負債、收入和支出科目，并各自有平衡關系。這種會計模式可以達到控制和檢查限定資源的使用是否符合法律和行政的要求；其缺點是如果基金種類多，會使會計科目及會計報表都比較復雜，且各項基金不能調劑使用，會使政府單位資金形成浪費。

我國不宜照搬美國的基金會計模式，但可以在政府采購制度、部門預算制度和國庫集中收付制度的情況，吸收基金會計模式的精髓，做到既能控制和檢查限定資源的使用是否符合法律和行政的要求，又簡化基金會計模式，從而建立一套適合我國國情的基金會計模式。

（二）引入權責發生制計量基礎

權責發生制是評價政府受托責任履行情況的必要手段，也是新公共管理體制下政府會計的改革方向，西方不同政府會計模式都不同程度地采納了這一會計基礎。權責發生制基礎的政府會計的優勢主要體現在以下幾個方面：

第一，權責發生制會計報告為社會公眾充分提供了如實評價政府財務狀況和運營績效的信息，促進政府改進管理。根據權責發生制原則，收入只有在政府提供服務時才加以確認，而且在政府接受服務以后，就應該將相應的義務（如職工退休福利）確認為當期費用，并將其作為債務列入資產負債表，這樣，政府的會計報告就可以完整地反映政府的財政狀況和運行成果。

第二，權責發生制量化了計劃和活動的效率水平，改進公共部門服務質量和效率，增強政府競爭力。權責發生制要求在資產負債表上確認所有的經濟資源，如新西蘭將高速公路和其他基礎設施確認為資產，并確認其折舊費用，這樣就會使政府更加注意對有關資產的管理和維護，更好地認識未來的短期債務、更好地管理基礎設施、更有效地重新分配預算。

第三，權責發生制給政府部門帶來了一種文化的轉變，使得管理者更重視政府機構的效率、效果等財務績效管理問題。

第四，權責發生制更加適應新公共管理環境下拓展公眾受托責任要求，增強了財務透明度。

第五，權責發生制可以提供增強財政長期支持能力方面的信息，從而優化政府的中長期決策。

權責發生制會計將提供更多的機會來關注產出、強化現有的體制。對于公共部門而言，向權責發生制轉軌提高了政府部門對于公共支出的計劃和控制，為國家制定公共支出戰略提供了依據，提高了進行現金控制的能力；對于整個國家經濟而言，為公共支出戰略和國民核算體系提供了持有和使用政府資產方面的高質量信息。

在我國政府會計改革的初期，我們可以考慮借鑒國際經驗有選擇地進行權衡取舍，實行修訂的收付實現制，應首先確認應收賬款和應付賬款，實現收入和支出在各個期間的平衡，明確政府當期的受托責任履行情況。

（三）完善政府會計信息體系，增加政府會計信息的透明度

要真正發揮政府會計的監督作用，會計報告就不應只提供給有關部門，更應該提供給與政府服務和政府收入息息相關的廣大社會公眾。完整的政府會計信息體系包括：及時提供有關政府支出和成本的可行信息，以幫助政府部門進行決策和控制支出；及時進行內部審計和獨立的外部審計，并編制審計報告；將會計系統與計劃、預算、現金和債務管理及審計系統相結合；報告有關非現金資源的信息（資產、負債、人力資本等）；報告有關政府產出或政府政策后果的信息，促使政府提高工作效率、加強成本管理；編制政府各部和政府整體的會計報告等。

（四）完善政府會計規范體系

我國政府會計規范以制度的形式由國家財政部制定頒布，具有指令性、強制性和統一性的特點。現行的政府會計規范由國家頒布的《會計法》、《預算法》和財政部制定的《財政總預算會計》制度及《行政單位會計制度》組成，側重于具體業務規范。為了適應今后發展的需要，應該采取以準則規范政府會計的做法，從制度規范向準則規范轉變，從側重具體業務向具體業務與對外報告并重的規范轉變。準則以政府總預算會計為主，兼顧各個環節并逐步完善。

在政府會計準則制定與實施之前，政府會計規范仍應采用會計制度模式，但應根據公共財政體制框架的建立和預算管理制度改革出現的新情況和新問題，及時修改、補充和完善。同時加強政府會計準則理論結構的研究，特別是政府會計理論中的一些基本問題，如政府會計目標、會計假設、會計信息質量特征、會計要素、會計報告等，為構建前后一致、邏輯嚴密的科學的政府會計準則體系打下堅實的基礎。

責編：熊燕