轉型期中央與地方政府的職能定位和權責分解

目前，在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中，一方面原有單一的公共服務體系被打破。另一方面由于市場經濟的不成熟，社會和市場尚不能提供完善的公共服務。同時，地區間公共服務供給的不均衡問題長期存在。由此形成體制轉型過程中公共服務的缺位、低效，這都屬于政府責任的缺失。在中央與地方爭利、分權的邏輯下，地方政府的自利傾向和與中央政府的政策博弈行為，使中央政府的權威和控制力受到挑戰，導致中央政策的有效性和宏觀調控能力受到損害，乃至政府結構的失衡。地方政府主導型市場經濟下，地方保護主義盛行、重復建設問題嚴重，從而導致總體的無效率與資源浪費。現有強調GDP等經濟規模指標的官員政績考核機制刺激了地方的投資沖動，從而加劇了政府職能的錯位。

因此，在我國體制轉軌過程中，如何科學規范地劃分與界定中央政府與地方政府的職能范圍，進而尋求與確立中央政府和地方政府協調運行的規范模式，是擺在我國面前急需解決的重大課題。

一，現代市場經濟條件下政府角色的歷史定位

在現代市場經濟運行環境中，要想對中央政府與地方政府的職能權限進行明確界定，首先必須對政府在市場經濟系統中的角色進行合理的歷史定位。從市場經濟的歷史嬗變及邏輯發展來看，它主要經歷了兩種不同的運行模式，即傳統的古典市場經濟與發達的現代市場經濟。在傳統的古典市場經濟條件下，由于社會普遍推崇與倡導自由放任與自由競爭，人們主張用“看不見的手”即市場機制來配置社會資源以求達到優化資源配置，促進社會和諧發展之目的。在這種歷史背景下，政府的角色只能是充當“守夜人”和“看門人”，即所謂“管的最少的政府是最好的政府”。之所以如此，根源就在于傳統的古典市場經濟本身就排斥政府對社會經濟生活的干預和介入，政府任何宏觀調控意圖與微觀干預努力均無法與古典市場經濟有機融合在一起。現代市場經濟是一種市場經濟機制與政府干預有機統一的運行模式，現代市場經濟的高效運行離不開政府有效的調節，由此決定了它對社會所推崇的是“管的最合適的政府才是最好的政府”。

在當代發達的市場經濟條件下，政府的角色及職能可概括為兩個方面：一是充當市場運行調節與干預主體；二是充當社會經濟協調發展的有力推動者。政府的職能主要在于借助自身的主動行為選擇去消除客觀存在的市場缺陷，并運用自身所能掌握的一系列宏觀調控杠桿來降低或弱化市場自發運行所產生的負面效應。在這里，政府是作為一只“看得見的手”對“看不見的手”起著一種功能彌補與后果矯正的作用。

由此可見，現代市場經濟與古典市場經濟的根本區別就在于政府角色的差異。在現代市場經濟條件下，政府在社會資源配置過程中的功能與作用日趨強化，現代市場經濟的規范運行越來越離不開政府的干預與調節。但是，這種干預與調節至少必須具備兩個前提：㈩這里的政府是高質量的、由具有現代科學文化素質的人組成的精干高效的權威政府。(2)現代市場經濟需要的是政府全方位的優質服務與適時適度的干預協調，而不是盲目地隨機性的干預與調節。這也是保證現代市場經濟生機與活力的關鍵所在。

二、中央政府與地方政府的職能界定

從理論上講，中央政府和地方政府的職能劃分應以它們各自范圍內對各種社會經濟事務的把握程度為基準。一般而言，中央政府應擁有宏觀方面的決策權和管理權，而地方政府則擁有相對獨立的自主權。但是，在不同國家的不同歷史時期，由于市場經濟發展程度不同以及所面臨的社會歷史條件的差異，中央與地方兩級政府的職能劃分及結合方式又會呈現出顯著的制度特征。因此，在處理地方與中央關系方面，中央應合理劃分和嚴格規范地方政府的財權和事權，建立合符市場經濟和中國國情的分層調控體系。

1 合理劃分和規范中央與地方的事權

處理中央與地方關系的原則應該是：“既要體現全局利益的統一性，又要有統一指導下兼顧局部利益的靈活性：既要有國家宏觀調控的集中，又要在集中指導下賦予地方必要的權力。”根據這一要求和中國國情，依據公共產品和公共服務的供給層次性、外部性相規模經濟差異性等特征，參照國際經驗，中央和地方的事權應作如下劃分：

中央政府主要責任：制定經濟、民族、宗教、民政、計劃生育、科學教育、文化、衛生、體育、社會保障、社會治安、環境保護及國土整治等方面的政策法規和全國發展目標及規劃；制定上述公共服務的技術標準和服務標準：負責全國性電網、鐵路網、電信通信網、郵政網、航空網、基礎設施建設和服務標準的制定：負責和援助跨區域，具有規模效益、受益廣泛的重大規模工程，負責制定全國社會保障、專業保險、醫療保險的收費或納稅標準與支出標準，并承擔全社會范圍的再分配職能等。

地方政府主要責任：貫徹執行中央政府的路線、方針和政策；負責本地區教育、科技、文化、衛生、計劃生育、環境保護等經濟社會事業發展；負責地方性公共投資，包括城市基礎設施建設、地方交通通訊設施、地方公共建筑與庭院、地方電力供應、煤氣供應、自來水供應等事物；負責本地區內調節收入水平、社會財富差距等。

事權和責任劃分清楚后，還要進行嚴格規范，要用制度法規取代政策調整。所謂政策調整，是指依據政策評價的結果，對實施中的實行政策采取補充、修正和終止的動態過程。對于經驗欠缺、信息不充分、未來不確定性較強的責權領域，行政性分權應主要通過政策調整和中央地方、政府于社會的關系。但對于經驗比較豐富、理論準備比較充裕、國標經驗可資借鑒的一般性的責權領域，必須用法律規范的形式加以確定。

2 合理劃分中央與地方的財權

合理劃分中央與地方政府的財權主要是建立和完善符合市場經濟的財稅制度。目前實際的分稅制原則上是符合市場經濟取向的，但在實踐中也存在不少問題。

就中央與地方的事權和財權劃分來說，地方政府的事權、財權、決策權、管理權的劃分和調整，都要以法律的形式加以確認和規范，以減少中央與地方關系的隨意性。就事權和財權的平衡來說、地方政府的經濟社會負擔增加，而財權相對縮小要解決這一矛盾，要科學地劃分中央與地方政府的事權。財權劃分應該要與事權平衡，有了科學的事權劃分，財權劃分就有了可靠的保證。為解決地方財政虧空問題，增強地方政府市場化改革的經濟實力，國家發展計劃委員會投資研究所所長張漢亞撰文主張積極探索發行地方債券的可能性。

轉移支付制度需進一步完善規范。首先，要采用規范的轉移支付方式。在制度規范化方面，要改變財政包干制遺留的“一對一談判”的不規范性。其次，要規范轉移支付的標準。稅收返還采用傳統的基數法，不利于財力在中央與地方的公平合理分配，需盡快建立以國際通行的因素法為特征的科學轉移支付制度。在此基礎上，根據國際上通用的政府間轉移支付的定義，計算出該地區標準化財政支出與財政收入能力之間的差額，并以此作為支付標準。這樣，就可以減少政府間轉移支付中的盲目性和隨意性，提高財政補助的透明度，有利于地區間財政的均等化目標的實現。最后，強化轉移支付的監督。中央要對地方的經濟發展、公共物品的提供狀況進行充分的了解，建立起一套行之有效的監督串計系統，對轉移支付的資金要及時準確地掌握信息，追控其使用流程和使用效果。

3 正確處理地方政府與市場和國有企業關系

在處理地方政府與市場和國有企業關系方面，要界定和監督地方政府的中觀調控和對微觀經濟主體的管理活動，防止和杜絕地方政府影響市場客體和干預市場主體的不規范職能行為。地方經濟調控，屬于中觀調控，是對中央宏觀調控的補充。地方對微觀經濟主體的管理，指的是針對特定的經濟主體的管理行為，具體是指政府工作人員為了實現國家行政管理的目標，依據法律和政策對具體微觀主體(包括企業和個人)進行管理的活動。

要界定和規范地方政府中觀調控權力，確定地方政府中觀調控內容和責任。在市場經濟條件下，地方政府中觀調控應遵循市場優先原則。在地方政府獨立利益剛性約束下，地方政府的宏觀調控職權往往淪為“塊塊經濟”或“諸侯經濟”的重要手段。要防止和制止這一點，必須制定相應的措施和進行相應的配套改革。按照財權和事權相一致原則，合理劃分中央與地方財政收支范圍。規定地方調控的作用手段和范圍：地方政府的調控手段，同樣以經濟手段和法律手段為主，并輔之以必要的行政手段。在運用財政、稅收、信貸等經濟手段時，不能違背中央政策。把地方政府的行政區調控和以城市為中心的經濟區的活動相協調，防止行政區妨礙經濟區。同時引導、組織地區間的經濟技術協作和橫向聯系、聯合，積極參與國內和國際分工、協作和合理競爭，建立自上而下的調控體系。