穩(wěn)健財政政策是當(dāng)前合適的選擇

摘要：2005年我國財政政策由積極轉(zhuǎn)為穩(wěn)健，三年的實踐表明，穩(wěn)健財政政策實際上表現(xiàn)出了偏松的特征。中央決定2008年繼續(xù)實行穩(wěn)健的財政政策，這是符合我國當(dāng)前現(xiàn)實的合適的選擇，不過，穩(wěn)健財政政策的取向應(yīng)該由穩(wěn)中偏松轉(zhuǎn)向穩(wěn)中偏緊。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)健財政政策；偏松；偏緊

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）05－0024－03

一、過去三年穩(wěn)健財政政策的特征：穩(wěn)中偏松

依據(jù)財政政策的財政結(jié)果，財政政策分為擴張性、緊縮性和平衡性三種類型。擴張性財政政策的財政結(jié)果是出現(xiàn)財政赤字或財政赤字規(guī)模呈現(xiàn)擴大之勢；緊縮性財政政策是財政出現(xiàn)盈余或財政赤字規(guī)模呈現(xiàn)減少或下降之勢；平衡性財政政策是財政收支出現(xiàn)基本平衡或財政赤字、財政盈余保持以前規(guī)模基本不變。因此，平衡性財政政策又稱為穩(wěn)健財政政策。

從2003年下半年開始，我國經(jīng)濟發(fā)展基本擺脫了通貨緊縮、有效需求不足的困擾，但經(jīng)濟增長方式粗放及結(jié)構(gòu)失衡問題卻日益突出，部分地區(qū)和行業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)濟過熱現(xiàn)象。針對這一情況，黨中央、國務(wù)院果斷調(diào)整財政政策，決定從2005年起實行穩(wěn)健的財政政策，從三年的實踐看，穩(wěn)健財政政策表現(xiàn)出了穩(wěn)中偏松的基本特征。

1.財政赤字規(guī)模穩(wěn)中有降

從1998年實行積極財政政策開始，財政赤字逐年增加，財政赤字占GDP比重逐年上升，到2002年中央財政赤字由1997年的558.45億元上升到3 098億元，占GDP比重由 0.7%上升至3.02%，超過國際公認(rèn)的3%的赤字警戒線。2003年、2004年由于中央采取宏觀調(diào)控政策，財政赤字雖然增加至3 198億元，但占GDP比重則下降為2.9%、2.5%。從2005年起，實行穩(wěn)健的財政政策，財政赤字規(guī)模繼續(xù)逐年縮小，2005年中央財政赤字為2 999.5億元，占GDP比重下降為1.6%，2006年中央財政赤字為2 749.95億元，占GDP比重進(jìn)一步降為1.3%，2007年中央預(yù)算赤字安排為2 450億元，比上年預(yù)算減少500億元。從數(shù)據(jù)看，財政赤字規(guī)模呈現(xiàn)逐年緩慢下降趨勢，其特征是穩(wěn)中有降。

2.財政收支快速增長

近幾年，財政收支方面的特點可歸納為下列幾點：

第一，財政收支加速增長。2005年全年財政收入增加額首次突破5 000億元，2006年達(dá)到711億元，2007年預(yù)計將突破10 000億元，財政支出也保持了與財政收入基本同步的速度，2005年增加額為5 443.39億元，2006年為6 492.45億元，2007年預(yù)計也將突破10 000億元。

第二，財政收支增長率快于GDP增長率。2005—2007年GDP名義增長率平均約為15%，而財政收入增長率平均為24.6%，快于GDP增長率約10個百分點，財政支出增長率平均約為21.15%，快于GDP增長率約6個百分點。由于財政收支增長快于GDP增長，從而使財政收入占GDP比重、財政支出占GDP比重增加，財政集中分配呈增長趨勢。

第三，財政收入增長率快于財政支出增長率。這一點與實行積極財政政策時財政支出增長率快于財政收入增長率已有明顯區(qū)別，說明從預(yù)算內(nèi)看財政政策已經(jīng)轉(zhuǎn)型（見下表）。

3.政府收支規(guī)模呈現(xiàn)擴張趨勢

一般認(rèn)為，我國政府收支包括預(yù)算收支、預(yù)算外收支和制度外收支三個部分，也有學(xué)者認(rèn)為，廣義的政府收支還應(yīng)包括國有企業(yè)。經(jīng)過多年規(guī)范，政府收支的改革，政府預(yù)算外資金管理更加規(guī)范，亂收費、亂攤派、亂集資現(xiàn)象得到根本治理。但從廣義政府收支看，當(dāng)前仍存在一些問題，一是地方政府土地運營收支的擴張，據(jù)2006年9月4日《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》（第一版社評：“土地出讓金改革的宏觀經(jīng)濟效應(yīng)”）提供的資料，2001—2003年我國土地出讓金收入約占同期全國地方財政收入的35%，2004年占47%，2005年、2006年雖然執(zhí)行收緊地根的政策，土地出讓金收入仍占同期地方財政收入的50%。另據(jù)平新喬的估算，2004年中國地方政府土地財政收入為6 150.55億元，地方預(yù)算外收入為4 323.25億元，地方預(yù)算內(nèi)收入為11 893.37億元，土地出讓金收入超過地方預(yù)算內(nèi)收入的50%；二是國有企業(yè)的規(guī)模擴張。根據(jù)現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制，國有及國有控股企業(yè)實現(xiàn)利潤后，不用向政府派發(fā)紅利，全部留給企業(yè)，從而引發(fā)企業(yè)規(guī)模的擴張。從2002—2006年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的利潤總額從2 633億元增加到8 485億元，2007年更是將突破10 000億元。據(jù)張俊偉估算，2006年由于國有及國有控股企業(yè)不向政府派發(fā)紅利，企業(yè)資本金將增加2 100億元，由此引發(fā)國有及國有控股工業(yè)企業(yè)規(guī)模擴張超過4 000億元。

從上述分析我們可以得出結(jié)論，隨著財政赤字規(guī)模的逐步縮小，政府預(yù)算內(nèi)部分在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上略有收緊，而包括國有企業(yè)在內(nèi)的廣義的政府收支規(guī)模則呈擴張趨勢。

二、當(dāng)前宜繼續(xù)實行穩(wěn)健財政政策

我國當(dāng)前宜繼續(xù)實行穩(wěn)健財政政策，其原因是：

1.實行穩(wěn)健財政政策可以避免財政政策自身成為加劇經(jīng)濟波動的因素

當(dāng)前，一方面是經(jīng)濟增長偏快，物價存在結(jié)構(gòu)性上漲；另一方面是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，儲蓄率過高、消費率偏低，外貿(mào)順差過大，外匯儲備增長過快。在這種情況下，擴張性和緊縮性財政政策都有可能進(jìn)一步加劇經(jīng)濟波動，而在總量上保持中性的穩(wěn)健財政政策是最符合當(dāng)前現(xiàn)實的財政政策。

2.實行穩(wěn)健財政政策有助于解決經(jīng)濟運行中的結(jié)構(gòu)矛盾

近幾年我國經(jīng)濟在高速增長的同時，經(jīng)濟運行中的深層次問題逐漸凸顯，目前最顯著的問題是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題。就需求結(jié)構(gòu)而言，固定資產(chǎn)投資增速過猛，消費需求不足，出口效益欠佳是突出問題，根據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2007年前10個月，全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資同比增長26.9%，社會消費品零售總額同比增長16.1%，外貿(mào)出口總值同比增長26.5%，前三季度，消費對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率為37%，投資的貢獻(xiàn)率為41.6%，投資率比發(fā)達(dá)國家平均水平高近20個百分點，消費率卻低近20個百分點；就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)大而不強，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，行業(yè)內(nèi)部存在著散、亂、低的狀況；就要素結(jié)構(gòu)而言，我國當(dāng)前經(jīng)濟增長還主要依靠增加物質(zhì)資源的消耗。針對我國經(jīng)濟運行中的結(jié)構(gòu)矛盾，黨的十七大報告明確指出：“要堅持走中國特色新型工業(yè)化道路，堅持?jǐn)U大國內(nèi)需求特別是消費需求的方針，促進(jìn)經(jīng)濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變，由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變，由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。”

我國經(jīng)濟運行中存在的這些結(jié)構(gòu)性矛盾需要在經(jīng)濟發(fā)展中逐漸加以克服，保持經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)較快協(xié)調(diào)發(fā)展是解決矛盾的前提，穩(wěn)健財政政策是從總量上對經(jīng)濟既不產(chǎn)生擴張效果，也不產(chǎn)生緊縮效應(yīng)而保持中性的財政政策，是在財政分配總量基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，著重調(diào)節(jié)供求結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性財政政策，是最切合當(dāng)前現(xiàn)實的財政政策。

3.實行穩(wěn)健財政政策有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政制度

當(dāng)前我國經(jīng)濟運行中存在的深層次問題歸根到底是由市場機制不完善造成的，解決此類問題的根本出路還在于加快體制改革的步伐，引導(dǎo)、發(fā)揮好市場的力量。穩(wěn)健財政政策通過著力緩解，直到消除財政自身風(fēng)險，通過調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，通過促進(jìn)加快體制改革，能夠逐漸改變政府調(diào)控經(jīng)濟的方式方法，發(fā)揮經(jīng)濟的自主增長能力。

三、穩(wěn)健財政政策取向：穩(wěn)中偏緊

去年底的中央經(jīng)濟工作會議確定2008年實施穩(wěn)健的財政政策和從緊的貨幣政策，把防止經(jīng)濟增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱、防止價格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹作為當(dāng)前宏觀調(diào)控的首要任務(wù)。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟情況，穩(wěn)健財政政策取向應(yīng)該是穩(wěn)中偏緊，其基本內(nèi)容是：減少赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支。

1.繼續(xù)適當(dāng)減少財政赤字

近幾年，稅收收入保持著較快的增長速度，財政自身能力不斷增強，這種趨勢今后幾年估計不會有太大的改變，2005年實行穩(wěn)健財政政策后，財政赤字逐年減少并且減少幅度逐年擴大，2008年預(yù)算赤字在2007年的基礎(chǔ)上應(yīng)該進(jìn)一步減少，其減少幅度應(yīng)該大于前幾年。預(yù)算赤字占GDP比重宜控制在1%以內(nèi)。隨著財政赤字規(guī)模的逐步縮小，財政收支漸趨平衡，財政分配總量在穩(wěn)健的基礎(chǔ)上略為緊縮。

2.調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)

首先，要嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，抑制固定資產(chǎn)投資增速，建議停止發(fā)行長期建設(shè)國債，建議對國有企業(yè)實行分紅、對資源性行業(yè)收租，以此抑制國有企業(yè)和資源性行業(yè)的固定資產(chǎn)投資增速。要正確處理政府與市場的關(guān)系，更加清晰地界定政府與市場的界線，當(dāng)前，政府應(yīng)加快從競爭性領(lǐng)域的退出速度，要逐步取消競爭性領(lǐng)域的投資，而對于政府缺位的領(lǐng)域要加速跟進(jìn)。要嚴(yán)格控制過度投資和盲目擴張，對一般投資項目在資金供應(yīng)上宜緩則緩，對部分熱門行業(yè)的投資項目要停止下達(dá)資金預(yù)算。其次，要進(jìn)一步拉升消費需求。當(dāng)前運用財政支出拉升消費需求，關(guān)鍵是財政支出要重點向民生領(lǐng)域傾斜，這既是拉升消費的需要，也是促進(jìn)社會公平正義的需要。按照黨的十七大精神，加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)的內(nèi)容是：“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強國；實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；深化收入分配制度改革，增加城鄉(xiāng)居民收入；加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活；建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平；完善社會管理，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)。”由此，財政支出要更大幅度地向教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障領(lǐng)域傾斜，向社會低收入群體傾斜。再次，要加強和支持經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，當(dāng)前要進(jìn)一步加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，要著力推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，要努力支持和推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，特別重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)。財政支出安排要向農(nóng)村水利、生態(tài)環(huán)境、能源交通重點建設(shè)項目傾斜，要向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，要向中西部傾斜。最后，要支持和促進(jìn)經(jīng)濟社會體制改革，為體制轉(zhuǎn)型支付相應(yīng)成本，我國當(dāng)前經(jīng)濟和社會生活中的矛盾和問題，有相當(dāng)一部分是由于體制改革滯后所引起的，體制改革之所以滯后的一個重要原因是改革成本的負(fù)擔(dān)問題，財政要勇敢地承擔(dān)體制改革和體制轉(zhuǎn)型的相應(yīng)成本。

3.進(jìn)一步推進(jìn)財稅改革

除了為社會經(jīng)濟改革承擔(dān)成本之外，財政的自身改革也非常重要，首先是規(guī)范政府收入形式，在市場經(jīng)濟條件下，稅收是政府收入的主要形式，要繼續(xù)推進(jìn)稅費改革，讓稅收、收費各歸其位。但同時我們也要看到，我國實行的是以公有制為主體多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟體制，國家是國有財產(chǎn)的所有者，以所有者身份取得收入應(yīng)該是理所當(dāng)然的，所以，我國財政收入中理應(yīng)有這么一筆以所有者身份取得的財政收入。其次，進(jìn)一步完善出口退稅、關(guān)稅等相關(guān)政策措施，抑制高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品出口，支持高附加值產(chǎn)品出口，鼓勵資源性、節(jié)能降耗、關(guān)鍵零部件等產(chǎn)品進(jìn)口。最后，進(jìn)行新一輪稅制改革。在當(dāng)前財政較為充裕的情況下，要加快增值稅轉(zhuǎn)型，強化個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能，建立循環(huán)經(jīng)濟稅收體系，加強地方稅制建設(shè)。

4.努力增加財政收入，節(jié)約財政支出

偏緊的穩(wěn)健財政政策要求適當(dāng)減少赤字，這必然最終要落實在增加收入和節(jié)約支出上，當(dāng)前增加財政收入的途徑除嚴(yán)格稅收征管外，就是對國有企業(yè)分紅和對資源性行業(yè)收租。最近幾年，在經(jīng)濟快速增長的同時，個人收入分配不公平有繼續(xù)擴大之勢，一個重要的原因就是一些資源性行業(yè)和一些大型國有企業(yè)憑借資源和其獨特地位積累了大量財富，但這些財富并沒有通過政府再分配最終流向普通居民，造成行業(yè)間收入分配不均衡。節(jié)約財政支出還是需要進(jìn)一步深化預(yù)算管理和財政支出改革，推進(jìn)依法理財、完善政府采購制度和國庫集中收付制度，推行部門預(yù)算和“收支兩條線”管理。

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