外國經(jīng)驗對我國財政轉(zhuǎn)移支付立法的借鑒與啟示

摘要：財政轉(zhuǎn)移支付法律制度作為市場經(jīng)濟條件下協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、縮小地區(qū)差距的主要財政法律制度發(fā)揮著重要作用。我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付立法存在著諸多缺陷，具有明顯的非規(guī)范性和不穩(wěn)定性特征。亟待立法完善。考察和總結(jié)國外的成功經(jīng)驗，可以為我國財政轉(zhuǎn)移支付立法提供借鑒。

關鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付；財政轉(zhuǎn)移支付立法；外國財政轉(zhuǎn)移支付立法

政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是當今世界分稅制國家普遍采用的一項財政平衡手段，也是我國1994年分稅制財政體制改革的重要內(nèi)容之一。中共中央十六屆三中全會《決定》中也明確提出：“進一步完善財政轉(zhuǎn)移制度，加大對中西部和民族地區(qū)的財政支持”。要進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，其根本在于實現(xiàn)財政支付的法制化，也就是用法律來規(guī)范中央政府與地方政府、上級政府與下級政府以及同級政府之間的利益格局，用法律來規(guī)范上、下級政府之間財政資金的縱向轉(zhuǎn)移和同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移，促使其規(guī)范化、法制化和透明化。目前我國已經(jīng)把財政轉(zhuǎn)移支付的立法提到了議事日程。在這一立法進程中，學習和了解國外發(fā)達國家的成功立法經(jīng)驗，對于我國財政轉(zhuǎn)移支付立法具有借鑒意義。

一、國外財政轉(zhuǎn)移支付立法的主要經(jīng)驗總結(jié)

縱覽各發(fā)達國家的財政轉(zhuǎn)移支付制度，首先的成功經(jīng)驗就在于各國大到政策的制定，小到轉(zhuǎn)移支付具體數(shù)額的確定，都有健全的法律體系作保障，有嚴格完備的法律規(guī)范約束，從而使轉(zhuǎn)移支付以法律作為唯一依據(jù)，規(guī)范而透明。

(一)以法律作為財政轉(zhuǎn)移支付的唯一依據(jù)

雖然因為各國政體的不同，財政轉(zhuǎn)移支付制度可以分為聯(lián)邦制和單一制的財政轉(zhuǎn)移支付制度，前者以美國、澳大利亞、德國、加拿大為代表，后者以英國、意大利、日本、韓國、印度尼西亞為代表，但政體不同的各個國家財政轉(zhuǎn)移支付制度的共性就是都有明確的法律依據(jù)，有的甚至法律級次很高，如加拿大、澳大利亞和德國的財政轉(zhuǎn)移支付都源于憲法。加拿大1982年憲法法案第36條第(2)款規(guī)定，加拿大議會和政府要遵守均等化原則，進行支付以保證省政府有充足的收入，在合理可比的財政凈收益差別收人水平上提供合理可比的服務水平。德國不僅在其憲法《基本法》中對財政轉(zhuǎn)移支付作了規(guī)定，強調(diào)了“生存條件一致”的原則，規(guī)定經(jīng)濟發(fā)展水平高的州，必須對經(jīng)濟發(fā)展水平低的州提供一定的財政補助。而且通過其《稅收分配法令》和《聯(lián)邦與州間財政平衡法》對財政轉(zhuǎn)移支付制度的具體操作辦法也作出了詳細的規(guī)定。日本每種轉(zhuǎn)移支付都有相應的立法進行規(guī)范，除了具有基本法性質(zhì)的《地方財政法》以外，地方交付稅以《地方交付稅法》作為依據(jù)籌集和分配資金，國庫支出金等各類轉(zhuǎn)移支付也以相關的法律如《義務教育法》、《農(nóng)業(yè)基本建設法》、《土地改良法》、《生活保障法》等為依據(jù)。以判例法為傳統(tǒng)的美國于1972年制定了專門規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的法律——《州和地方政府補助法》，并于1976年進行修正。在加拿大，聯(lián)邦政府對地方的轉(zhuǎn)移支付，部分是根據(jù)憲法修正案來加以實施的，另一部分則是按照聯(lián)邦與省之間的協(xié)議來實施的。總之，各主要發(fā)達國家都以法律作為轉(zhuǎn)移支付的唯一依據(jù)。他們甚至首先通過憲法或法律對各級政府的事權和支出責任進行劃分，確立財政轉(zhuǎn)移支付的目標和基本原則，同時又以具體立法的形式明確規(guī)定其實施，如財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、標準以及具體的技術操作程序和方法等。

(二)明確事權和財權，為財政轉(zhuǎn)移支付奠定基礎

事權是各級政府基于自身的地位和職能所享有的提供物品、管理公共服務的權力。財權則是各級政府依其事權所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。明確的事權和財權劃分是建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度的前提。各主要國家對中央和地方事權都作了明確的劃分，并以法律形式加以確認。如德國的憲法即《基本法》對各級政府的事權作了原則性的規(guī)定，各級政府事權劃分的原則是，“為了普遍的利益必須統(tǒng)一進行處理的事務”由聯(lián)邦負責，其他的事務原則上由各州和地方政府負責。憲法明確規(guī)定了聯(lián)邦、州、地方(市或縣)三級政府的職責和支出范圍，聯(lián)邦政府負責國防、外交、造幣和貨幣、海關和邊防、郵政電訊、鐵路和航空、高速公路和遠程公路、社會保險、國有企業(yè)的支出和農(nóng)業(yè)政策等；各個州政府的職責是負責治安、中小學教育和高等教育、科學研究(聯(lián)邦參加高校和跨地區(qū)的研究開發(fā))州內(nèi)公路、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善、護岸等；各個城鎮(zhèn)負責公共福利、文化設施、公共交通、能源的供給、垃圾和污染處理、建設規(guī)劃等等。再如美國依據(jù)法律、慣例、服務能力與效率的原則形成了政府間事權劃分的基本格局。聯(lián)邦政府負責國防、外交和國際事務、郵政、空間科學技術、關系到全國利益的州際事務和涉及全國的社會福利和計劃，州政府和地方政府主要負責受益范圍限于自己轄區(qū)的以及與人民的日常生活聯(lián)系更為密切和直接的項目，如教育公共福利等。

(三)依法合理確定轉(zhuǎn)移支付的形式

各國法律確定的財政轉(zhuǎn)移支付形式，都不是單一的，而是各種方法的綜合運用。比如美國的財政轉(zhuǎn)移支付的形式可分為三類：項目撥款、無條件撥款和總額撥款。項目撥款是一種有條件的補助，它的主要特征是對稱性，即接受補助的政府要拿出5％～15％，甚至更高比例的配套資金用于補助項目，這種補助形式約占撥款總額的50％～60％。無條件撥款是中央政府每年拿出一定數(shù)額的聯(lián)邦收入按照比較復雜的公式在各州間進行分配。總額撥款通常規(guī)定資金用于某種范圍，而不具體限制，主要用于重大工程建設。加拿大的轉(zhuǎn)移支付呈多樣化，具體分為四大類：財政均等化補助，其目的在于實現(xiàn)財政收入的均等化；固定項目補助，即對健康和教育的專項補助；聯(lián)邦援助計劃，即聯(lián)邦政府對省政府在社會福利領域提供資助的一種形式；其它聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付。各個國家在轉(zhuǎn)移支付的形式結(jié)構(gòu)和規(guī)模方面也不是一成不變的，而是依具體情況的變化進行相應的調(diào)整，以剔除補助方式的不適宜成分。事實上，適時調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度，不僅會使補助更加貼近需要，而且也會有助于增加中央財政調(diào)控的彈性和力度。

(四)確立科學的轉(zhuǎn)移支付額度判定標準

在中央對不同地區(qū)的一般性補助方面，美、德、日等國均采用“因素法”對地方政府的財政能力、財政需求和調(diào)整系數(shù)進行測定。測算財政能力時要考慮影響該地區(qū)財政收入的各個因素：如社會總產(chǎn)值、國民收入、稅源、稅基、稅率的變化等。財政需求上考慮人口、面積、交通、公共服務水平等條件的影響。調(diào)整系數(shù)則要根據(jù)本地自然、社會、經(jīng)濟等多方面因素作用下的實際狀況來確定。這些因素客觀存在，為各地區(qū)所共同認可接受。這樣，上級政府可以依據(jù)某地客觀存在的因素測算出對它應予的財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，下級政府同樣也能權衡影響轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。采用“因素法”來測定收支，確定轉(zhuǎn)移支付方法，公平透明，科學合理，既減少了各級政府間人為因素引起的盲目攀比，又便于實施執(zhí)行。而對專項轉(zhuǎn)移支付特別是特殊項目的轉(zhuǎn)移支付，國外一般不用“因素法”事先計算其規(guī)模，而是在實踐中不斷加以調(diào)整。

(五)設置專門機構(gòu)管理和監(jiān)督財政轉(zhuǎn)移支付

大多數(shù)國家在機構(gòu)設置及權責配置方面建立了一種有效的操作機制。對于專項轉(zhuǎn)移支付，幾乎所有國家都是由專門的部門負責，如教育部負責教育撥款、交通部負責交通撥款等。對于一般性轉(zhuǎn)移支付，有的由中央財政部所屬的一個機構(gòu)——政府間委員會(如加拿大、德國)或相對獨立的撥款委員會(如澳大利亞、印度)來負責，也有國家由政府間委員會和民間委員會共同負責(如巴基斯坦)。其中加拿大的政府間委員會，機構(gòu)設置權責分明，有效監(jiān)督制約，值得我們借鑒。

(六)合理確定財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模

市場經(jīng)濟國家的實踐表明，各國財政收入的集中程度較高，發(fā)展不平衡的地方財政要在既定的水平上實現(xiàn)平衡就要不同程度地依賴政府間的轉(zhuǎn)移支付。例如美國聯(lián)邦政府對州和地方的全部撥款額1998年為1153億美元，占生產(chǎn)總值的2.4％，占州和地方支出的18.2％。英國的地方支出中，用地方自有財力安排的支出只有30％，70％的地方支出來自中央政府的撥款。日本的國稅收收入占整個稅收入的2／3，但國稅中的45％通過撥款轉(zhuǎn)移到地方政府手中。由此可見，各發(fā)達國家的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模都比較大，成為地方政府支出的主要來源之一。與此同時，各國財政補助的范圍也在不斷拓寬，延伸到能源、自然資源與環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通、社區(qū)和區(qū)域發(fā)展，教育和訓練、就業(yè)、社會服務、保健以及收入保證等廣泛領域。

二、我國財政轉(zhuǎn)移支付立法存在的問題和不足

(一)現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付立法存在空白和缺陷

應該說，我國目前沒有專門的財政轉(zhuǎn)移支付立法。雖然有學者認為我國財政轉(zhuǎn)移支付制度是以《預算法》和《所得稅收入分享改革方案》為法律基礎，而事實上它們都不是專門針對財政轉(zhuǎn)移支付的，充其量只是其中涉及財政轉(zhuǎn)移支付的相關內(nèi)容罷了，甚至于有些規(guī)定都相當不明確。例如《預算法》第21條規(guī)定，中央預算與地方預算有關收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方返還或者給予補助的具體辦法，由國務院規(guī)定，報全國人民代表大會常務委員會備案。再如國務院2001年1月31日發(fā)布的《所得稅收入分享改革方案》中規(guī)定，中央因改革所得稅收人分享辦法增加的收入全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，但具體辦法由財政部另行制定。國務院在1993年12月15日發(fā)布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》指出，分稅制改革的原則和主要內(nèi)容之一是科學核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。這應該算是我國建立財政轉(zhuǎn)移支付制度最早的法律依據(jù)了。但是，這一法律依據(jù)不僅立法層次低，并不是法律，連行政法規(guī)或規(guī)章都算不上，而且規(guī)范性差，它只是指出了建立財政轉(zhuǎn)移支付制度的原則和方向，并沒有具體規(guī)定。目前，實際工作中作為財政轉(zhuǎn)移支付依據(jù)的主要是行政部門規(guī)章，例如財政部2003年發(fā)布的《農(nóng)村稅費改革中央對地方轉(zhuǎn)移支付辦法》，1995年發(fā)布、2005年廢止的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》等。

總之，我國目前財政轉(zhuǎn)移支付的立法層次低，法律權威小，而且因為欠缺專門立法而存在很多空白和漏洞。例如缺少關于財政轉(zhuǎn)移支付的程序的規(guī)定，使支付對象、支付方式、支付時間都帶有明顯的隨意性；再如對違法行為的規(guī)定，違法行為的認定和處罰不清，導致現(xiàn)實中違法行為責任落空。這些立法上的缺陷已經(jīng)嚴重制約到我國財政運行的實踐，尤其是地方政府的財政運行狀況。

(二)各級政府的事權、財權不清，轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)不明

政府間轉(zhuǎn)移支付是一種財權的轉(zhuǎn)移，不宜過多或過少。轉(zhuǎn)移過多，不僅影響上級政府本身的支付能力，也難以體現(xiàn)財政分配的公正性；轉(zhuǎn)移過少，則難以保障下級支出能力的實現(xiàn)，也不能實現(xiàn)上級政府的宏觀調(diào)控的政策意圖。那么，這種財權轉(zhuǎn)移的依據(jù)是什么，或者說轉(zhuǎn)移支付的度應該如何把握?答案是依據(jù)事權。這樣的轉(zhuǎn)移支付才是科學合理的，也能達到轉(zhuǎn)移支付的目的。我國中央和地方事權劃分的依據(jù)主要是1993年12月15日國務院發(fā)布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》。而其中關于中央和地方事權和支出劃分的規(guī)定是非常原則、抽象、寬泛而且不明晰的，而且在其后的十數(shù)年間，中央和地方事權尤其是財權的劃分一直處于不規(guī)范、不穩(wěn)定的狀態(tài)。例如該決定所確定的證券交易印花稅的分享比例是中央和地方各50％；從1997年1月1日起國務院決定將證券交易印花稅分享比例調(diào)整為中央80％、地方20％；1998年6月對證券交易印花稅再次調(diào)整分享比例，改為中央88％、地方12％；從2000年10月1日起將分享比例由中央88％、地方12％，分三年調(diào)整到中央97％、地方3％，即2000年中央91％、地方9％，2001年中央94％、地方6％，從2002年起中央97％、地方3％。這種極不規(guī)范和穩(wěn)定的事權財權劃分給我國財政轉(zhuǎn)移支付帶來了同樣的結(jié)果，即財政轉(zhuǎn)移支付依據(jù)不清，也極不規(guī)范和透明，實踐中的普遍做法是“跑步(部)前(錢)進”的不正之風。

(三)轉(zhuǎn)移支付形式不合理，基本上起不到均等化的作用

財政轉(zhuǎn)移支付制度的主要目的是為了平衡政府間財政能力，實現(xiàn)公共服務水平的平衡。我國自1994年分稅制財政體制改革之后，逐步形成了如下幾種財政轉(zhuǎn)移支付形式：一是維持既得利益的稅收返還和體制補助(或上解)轉(zhuǎn)移支付形式；二是以地區(qū)間財力和公共服務均等化為目標的財力性轉(zhuǎn)移支付，包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等；三是按項目標準確定的專項轉(zhuǎn)移支付。這些轉(zhuǎn)移形式除一般性財政支付外，其他五種形式(稅收返還、增量返還、體制補助、結(jié)算補助等)都屬于非均等化財政轉(zhuǎn)移支付，而且在轉(zhuǎn)移支付中所占比重較大，基本上起不到均等化作用，弱化了財政轉(zhuǎn)移支付抑制地區(qū)發(fā)展差距、實現(xiàn)全國范圍內(nèi)各級政府提供公共產(chǎn)品和服務能力均等化的功能。

(四)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付額度判定標準不夠規(guī)范科學

1994年稅制改革雖然構(gòu)架了分稅制財政體制的基本框架，但并未從根本上觸及原有體制的利益分配格局。其中一個表現(xiàn)是，為避免利益調(diào)整過大而在財政轉(zhuǎn)移支付上仍然沿用了“基數(shù)法”。按“基數(shù)法”確定稅收返還，既不考慮各地區(qū)的收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏比較合理的客觀標準。而且“基數(shù)法”不僅不夠科學、客觀、合理，最關鍵的是它維持了原有基數(shù)下的利益分配狀態(tài)，使原有的不均衡狀態(tài)繼續(xù)并加劇。總之，“基數(shù)法”導致了不規(guī)范的分配模式，鼓勵了地方“討價還價”、“跑步(部)前(錢)進”等不正之風，也不能解決長期以來形成的各地區(qū)間的財力不均問題。

(五)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付缺乏監(jiān)督和制約機制

我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付無論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付，都缺乏相應的監(jiān)督和約束機制。一些不應列入專項撥款的項目由中央財政安排了專項撥款資金，而且專項資金也不能做到專款專用。由于轉(zhuǎn)移支付分配方法的不規(guī)范、欠科學化、非公式化，而不少轉(zhuǎn)移資金的分配使用缺乏事權依據(jù)，費用分攤和使用隨意性大，不透明，沒有相應的管理機構(gòu)來監(jiān)督、考評轉(zhuǎn)移支付資金的使用和成學，使來自不同名目、不同口徑的財政轉(zhuǎn)移支付之間標準混亂，功能沖突，嚴重影響了轉(zhuǎn)移支付的功能發(fā)揮。

(六)現(xiàn)行轉(zhuǎn)付支付的規(guī)模不當，調(diào)整功能不強

我國是一個經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的國家，既有較發(fā)達的東南沿海經(jīng)濟開放區(qū)，又有經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部內(nèi)陸地區(qū)，省際間財力狀況差異較大，比如2004年上海市人均財政支出7936.43元，同期河南省卻只有905.59元。這就需要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，改善區(qū)域內(nèi)整體財政狀況，確定適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。但我國目前的轉(zhuǎn)移支付在促進地區(qū)間基本公共服務水平的均等化、調(diào)整地區(qū)間財政能力和財政需要的差距方面的作用有限。中央用于轉(zhuǎn)移支付的資金量盡管逐年增加，但規(guī)模過小，與地方財政收支缺口的需求相比差距仍然很大。

三、國外財政轉(zhuǎn)移支付法律制度對我國的借鑒與啟示

建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付法律制度是一項政策性和技術性都很強的復雜的系統(tǒng)工程。它山之石，可以攻玉。借鑒國外成功的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度，對于我國財政轉(zhuǎn)移支付的立法完善具有積極意義。

(一)加快推進財政轉(zhuǎn)移支付立法，實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付法治化

從國際經(jīng)驗可以看出，政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度要真正作為一種規(guī)范性的制度建立起來，必須遵循法治化原則。因此，我國要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，首先要將立法走在前頭。要加快制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，就轉(zhuǎn)移支付的原則、內(nèi)容、時間、形式、對象、依據(jù)、用途和監(jiān)督等以立法形式加以規(guī)定，并明確規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付違法行為的責任認定和處罰。同時，這一立法要與我國正在進行的公共財政體制改革和財政法律體系的健全完善結(jié)合起來，要加快《財政基本法》、《預算法》、《財政監(jiān)督法》等法律制度的配套建設。盡快修改《中華人民共和國預算法》中有關財政轉(zhuǎn)移支付的條款，對轉(zhuǎn)移支付預算要單獨編制。為貫徹落實《財政轉(zhuǎn)移支付法》，還可制定相關配套單行法規(guī)，真正做到有法可依。在立法過程中，要借鑒國外成功經(jīng)驗，增強立法的開放性；要開門立法，民主立法，必要時舉行立法聽證，增加立法的科學性與民主性。

(二)科學合理劃分各級政府的事權與財權

合理劃分各級政府的事權與財權，是財政轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。而在事權與財權的關系中，事權劃分是財權劃分的前提和依據(jù)。我國的現(xiàn)實是，雖然1994年分稅制改革所確定的中央與地方之間的財權劃分基本上是明確的，但事權并沒有清晰的界定。由于事權不清，各級政府的職能范圍不明，就使得各級政府的財權劃分缺乏科學依據(jù)，公共服務均等化轉(zhuǎn)移支付所依據(jù)的標準就難以形成。而且，1994年分稅制改革以及2002年施行的《所得稅收人分享改革方案》之后，地方政府的財政收入大幅度上解中央，但其職能、職責范圍也即事權幾乎絲毫未變，導致其財權與事權極不相稱。國際經(jīng)驗表明：事權和財權應該具有統(tǒng)一性，統(tǒng)一的依據(jù)就是各級政府自身的地位和職能。事權劃分的關鍵是合理確定經(jīng)濟管理權限。在合理確定政府的經(jīng)濟管理權限的基礎上，要按照各級政府承擔的事權，根據(jù)財權和事權相統(tǒng)一原則，合理確定各級政府的財權，并在法律上予以明確。轉(zhuǎn)移支付金額的確定原則上要和事權一一對應，從而使財政轉(zhuǎn)移支付制度達到調(diào)整地區(qū)失衡、公共服務均等化的調(diào)節(jié)目標。

(三)依法明確財政轉(zhuǎn)移支付形式，真正實現(xiàn)均等化目標

我國目前主要的幾種財政轉(zhuǎn)移支付形式基本上起不到均等化的作用；各種轉(zhuǎn)移支付形式各自為政，存在著隨意性和盲目性；大量的轉(zhuǎn)移支付資金通過不規(guī)范的形式轉(zhuǎn)移到地方，違背了實現(xiàn)公共服務水平均等化的初衷，在一定程度上擴大了地區(qū)之間財政能力的差距。國外財政轉(zhuǎn)移的形式盡管多樣，但一般可分為兩類：一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，而且以前者為主。借鑒國外成功經(jīng)驗，我國可以把一般轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付三種形式明確為財政轉(zhuǎn)移支付的法定形式，依法建立“一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔，適時采用特殊轉(zhuǎn)移支付”的復合型財政轉(zhuǎn)移支付方式體系。

(四)創(chuàng)新財政轉(zhuǎn)移支付額度的計算標準

外國一般采用“因素法”通過一定公式來核定財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，這種方法能以較為客觀的標準來衡量中央對地方的補助額度，因而比較公平，不留下“討價還價”的余地。我國也應通過立法明確把“因素法”應用于一般財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額計算中，并科學合理地確定“因素法”中應考慮的“因素”。

(五)健全財政轉(zhuǎn)移支付的管理與監(jiān)督機制

建立專門的轉(zhuǎn)移支付決策和監(jiān)督機構(gòu)，以立法形式規(guī)定該機構(gòu)的任務、職權和職責，有利于保障轉(zhuǎn)移支付的公正、合理。關于財政轉(zhuǎn)移支付的決策和監(jiān)督機構(gòu)，國外大致有三種機構(gòu)負責一般轉(zhuǎn)移支付：政府間委員會、相對獨立的撥款委員會、政府間和民間團體委員會，對于專項支付，各國一般由專門部門負責操作。有學者認為政府間委員會的模式使得地方政府能夠較為充分參加財政轉(zhuǎn)移支付撥款制度設計和撥款決策，能夠反映大多數(shù)人的意見。而相對獨立的撥款委員會，其建議往往不能受到政府的重視，因而存在著效率低下的問題。而且有些委員會在其方法上變得過于學術化，從而使得有關政府間轉(zhuǎn)移支付制度過于復雜。而第三種模式，其構(gòu)成單位都有相同的代表人數(shù)，能夠使決策保持簡單而且透明，但委員會主席則由聯(lián)邦政府官員擔任。借鑒外國經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，對于一般轉(zhuǎn)移支付，可借鑒加拿大的政府間委員會模式：在中央一級設立專門委員會，負責轉(zhuǎn)移支付方案的確定和必要監(jiān)督，隸屬于中央政府，相應地各省也成立這樣的專門委員會，負責省以下轉(zhuǎn)移支付的決策和監(jiān)督，同時，各專門委員會受同級人大監(jiān)督，這樣有助于轉(zhuǎn)移支付的透明公開、監(jiān)督管理。對于專項轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付可以采納國外的一般做法，由專門部門負責，并接受相關政府和人大的監(jiān)督。

(六)依法確定合理適度轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

我國當前中央轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題之一是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小，無論是對經(jīng)濟發(fā)達省市還是對經(jīng)濟貧困省市都起不到彌補地方財政收支缺口的根本作用。國外財政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)驗表明，財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模取決于一個國家內(nèi)各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡的程度、以及國家實施宏觀調(diào)控的力度和目標的實現(xiàn)程度，同時也與整個財政管理體制的主觀設計密切相關。借鑒國外經(jīng)驗，同時考慮到我國現(xiàn)階段財政收支水平總體上不太高的實際情況，通過適當調(diào)整分稅制(如提高共享稅的地方分享比例或增加地方稅稅種、提高地方財政的自給率等)，相應降低政府間的轉(zhuǎn)移支付率，以使接受一般補助的省區(qū)占省級單位總數(shù)的50％左右為宜。

(七)實行以縱向為主，縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式

德國《財政平衡法》明確德國新的轉(zhuǎn)移支付制度主要包括縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付兩方面內(nèi)容。有平衡義務的州(即財力強的州)將一部分稅收收入“捐給”有平衡資格的州(即財力弱的州)，使后者的人均稅收收入達到全國平均水平。德國這種縱向和橫向并舉的轉(zhuǎn)移支付機制，在均衡各州收入水平和社會福利水平、縮小各州在公共服務能力和經(jīng)濟發(fā)展水平上的差距起到了積極和明顯的作用。我國長期以來一直采取的是自上而下的縱向財政平衡，即上級政府通過特定的財政體制把各地區(qū)創(chuàng)造的財力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)各地區(qū)財政收支平衡狀況和實施宏觀政策的需要，將集中起來的財政收入不等地分配給各地區(qū)，以此實現(xiàn)各地區(qū)間的財力配置的相互均衡。我國過去其實已有一些橫向轉(zhuǎn)移支付安排，如發(fā)達地區(qū)對若干欠發(fā)達地區(qū)的“對口支持”等，但欠規(guī)范性，穩(wěn)定性較差。橫向財政轉(zhuǎn)移支付是一種較為特殊的地方政府間資源再配置機制，對于我國這樣一個各地財力差距懸殊的發(fā)展中大國來說，具有特別的借鑒意義。我們可以考慮在未來立法設計中建立一種縱向為主、橫向交錯的轉(zhuǎn)移支付模式，以求雙管齊下，有效調(diào)節(jié)地區(qū)間發(fā)展差異。