茫崖鹽湖資源的循環利用與法制保障

黨的十七大報告指出，發展循環經濟是實現經濟發展方式轉變，促進國民經濟又好又快發展的主要途徑。作為資源型地區，茫崖要實現本地區經濟社會可持續發展，需要充分依托自身優勢，積極推進循環經濟發展。

如何通過發展循環經濟實現茫崖經濟發展方式的根本轉變。一方面，從柴達木地區資源開發利用現狀看，鹽湖資源已經形成了相當的技術和市場規模。因此，在鹽湖資源開發利用尚處于初步階段時，從循環經濟模式入手，高起點規劃，高標準設計，在一個較高的起點上推進茫崖鹽湖資源的循環利用，是實現茫崖鹽湖資源開發方式轉變的主要途徑，也是實現茫崖資源整體開發利用新局面的突破口。另一方面，從循環經濟發展的保障層面看，推進茫崖鹽湖資源循環利用，也必須同時注重法制的保障作用，要以法制的途徑和方法進一步推動和保障鹽湖資源循環利用。據上，對茫崖鹽湖資源循環利用與法制保障及其二者關系做以下粗淺探討，并提出法制保障的對策建議。

茫崖鹽湖資源循環利用

以鹽湖資源循環利用為突破口推進茫崖資源的整體循環利用。從茫崖鹽湖資源的儲量和資源蘊藏情況看，茫崖鹽湖資源開發發展循環經濟應當以鉀鹽開發為重點，不斷發展鉀鹽、鈉鹽、鋰鹽、鎂鹽，兼顧芒硝的開發，發展具有茫崖資源特色的鹽化工經濟，把茫崖建設成為柴達木盆地重要的鉀肥基地、金屬鎂基地、堿業基地和鋰鹽基地。

1.鉀鹽。目前我國已擁有鹽湖氯化鉀提取技術的自主知識產權，并在主要工藝設備上有所突破，完全可與世界硫酸鉀生產競爭。因此，茫崖鉀鹽開發應當在注重氯化鉀和硫酸鉀兩個拳頭產品開發的同時，加快硝酸鉀、碳酸鉀、氫氧化鉀等產品的開發，形成鉀鹽系列產品。

鉀鹽產品循環產業鏈中，氯化鉀生產無工藝廢水，廢氣經處理可達標排放，僅有少量廢渣經堆存處理后可達到無害化。硫酸鉀還可以與鹽湖的鋰資源聯合生產，其它鉀產品和鉀肥生產過程的母液可循環使用，工藝過程無廢水、廢氣。鉀鹽產品循環中的“兩堿”生產與鈉鹽循環模式相同。氯化鉀經進一步加工還可發展下游產品，如醫藥級和食品級氯化鉀。

2.鈉鹽。茫崖納鹽儲量豐富，在大浪灘鉀礦田和尕斯庫勒湖鉀鎂鹽礦中，氯化鈉的儲量達149 740 604kt，資源優勢明顯。因此，鈉鹽綜合利用與發展循環經濟的潛力巨大。

鈉產品循環產業鏈中，純堿（NaCO3）項目采用先進的工藝技術及DCS控制以降低污染物和生產生活用水的排放量，可達標排放。并可聯產下游產品食品級碳酸鎂、高純氧化鎂，充分發揮純堿資源優勢。氯酸鈉可聯產下游產品二氧化氯、亞氯酸鹽、高氯酸鹽等。燒堿生產采用離子膜生產裝置，排出的廢氣、廢液均能做到回收利用、達標排放，對環境幾乎不污染。將純堿生產蒸氨廢液中的氯化鈣回收利用，不但可以減少對環境的污染，還可以獲得一定的經濟效益。

3.鋰鹽。鋰產品主要有氯化鋰、氟化鋰、溴化鋰、硫酸鋰、碳酸鋰、金屬鋰、鋰箔和單水氫氧化鋰等，已基本上形成了鋰產業鏈。從茫崖鋰開發的實際看，應以碳酸鋰、氯化鋰、金屬鋰等產品為主。

鋰鹽產品循環產業鏈中，主要的排放物是水，這些水經過處理后，完全能夠達到環保要求的排放標準，部分還可以進入生產中的冷卻水系統循環使用。產生的二氧化碳氣體可加工“干冰”，或制作碳酸飲料。在鋰鹽產品循環產業鏈中生產碳酸鋰及鋰系列產品的同時，還可以聯產硼酸和硫酸鉀。

4.鎂鹽。在茫崖的大浪灘鉀礦田和尕斯庫勒湖鉀鎂鹽礦，氯化鎂資源總量達7 776 73kt，儲量相當豐富。因此，在鹽湖資源大規模開發中，應當對鎂資源綜合利用。

鎂鹽產品產業鏈循環中，只產生少量廢水、廢渣和二氧化碳廢氣，廢水、廢渣經處理后達標排放，二氧化碳氣體可加工“干冰”，或制作碳酸飲料直接作為產品出售。鎂資源的開發要根據資源特點，必須高起點、新思路，否則難以和菱鎂礦生產的產品競爭。

茫崖鹽湖資源循環利用與法制保障

從以上分析可以看出，鹽湖資源的循環利用對推進茫崖資源的整體循環發展具有一定的可行性。但是，從循環經濟發展的規律看，循環經濟反映了在生產過程中所形成的人與自然之間對物質利用的和諧關系狀況。這種關系不會自發地形成和發展，是經濟社會發展的需要，法制是其建立和不斷得以鞏固的重要保障。從法制對循環經濟發展的保障作用看，主要包括：對威脅其賴以建立的生產關系的存在和發展因素的限制或削弱，為其賴以建立的生產關系的發展開辟道路；對破壞現存經濟秩序的行為施加制裁，以保衛自己的經濟基礎；建造穩定有序的政治和社會環境，防止社會震蕩，為正常經濟秩序的運行提供保障。這就是說，在以鹽湖資源循環利用為突破口推進茫崖資源綜合利用與發展循環經濟的過程中，我們在關注鹽湖資源循環利用技術問題的同時，還應當重視法制對鹽湖資源循環利用所具有的重要保障意義。從茫崖鹽湖資源綜合利用與發展循環經濟的實際看，法制在這一過程中具有以下四方面的重要意義。

一是適應柴達木循環經濟試驗區發展的需要。柴達木循環經濟試驗區是一個試驗性的循環經濟發展區域，在其發展過程中，必然會遇到很多制度設計上的探索與創新。所以，這就存在兩個問題，一是對循環經濟理論的制度化，使循環經濟由理論層面向制度層面過渡，包括法律制度層面。其次，在柴達木循環經濟試驗區發展過程中，這些經過設計的制度必然會不斷地被實踐進行檢驗，從而產生許多非常好的制度。因此，對這些制度的總結及法律層面的制度建構，是不斷推動柴達木循環經濟健康發展的實際需要。

茫崖作為試驗區內的重要資源開發地，其發展必然要與柴達木資源開發的整體相融合，進而在試驗區發展的大局中謀劃和發展好本地區的循環經濟。因此，一方面，在茫崖貫徹落實好循環經濟法律法規，落實好柴達木循環經濟試驗區發展中所形成的一些好的法律制度，是推動整個柴達木循環經濟發展的需要；另一方面，結合柴達木循環經濟發展的實際，提出適合茫崖循環經濟發展的立法建議，進而用這一符合實際發展需要的法律制度推動和保障茫崖鹽湖資源的循環利用，是茫崖鹽湖資源循環利用的需要，也是實現柴達木循環經濟試驗區整體發展的需要。

二是茫崖鹽湖資源開發的需要。茫崖的鹽湖資源主要分布在大浪灘鉀礦田和尕斯庫勒湖鉀鎂礦床。目前，大浪灘梁中凹地由青海茫崖海豐鉀肥開發有限公司負責開發，下設康泰鉀肥開發有限公司、興元鉀肥開發有限公司兩家獨立核算的分公司，采礦區面積74平方公里，年產氯化鉀25萬噸。從目前這幾家企業對鹽湖資源的開發利用情況看，綜合開發水平仍然比較低，尾礦沒有得到有效利用，產業關聯度不高，產業鏈短，精深加工能力不足，主要產品屬于基礎性上游產品，深加工產品沒有。因此，從茫崖鹽湖資源特點、綜合利用現狀和發展需要看，應借鑒發達國家礦產資源開發中循環經濟發展的成功經驗，以健全的循環經濟法律法規為依據，為礦產資源綜合利用，發展循環經濟提供法制保障，促使茫崖資源開發形成循環利用的良好格局。

三是茫崖環境保護的需要。在茫崖50多年的開發過程中，初步形成了石油、石棉、鹽湖、煤炭、有色金屬等一系列基礎工業，推動了茫崖地區經濟社會的發展。但同時也不可否認，由于基礎條件差、地理環境惡劣、認識落后及歷史原因等，在發展各類工業的前期過程中沒有或很少注意環境條件及礦產資源的綜合利用等問題，工業發展帶來了各種各樣的環境污染，對當地本來就十分脆弱的生態環境造成了一定程度的破壞，也給資源的綜合開發利用留下了一些問題及隱患。從另一角度講，由于茫崖地區自然生態環境本身的脆弱性及不易恢復性，在資源開發中切實保護環境也是實現茫崖地區可持續發展的客觀要求。因此，今后茫崖在鹽湖資源開發中，需要通過發揮法制保障作用，將環境及資源保護納入法制的范疇，不斷總結經驗教訓，使茫崖鹽湖資源開發步入循環利用之路。

四是從理論思維到制度建設的需要。理論發展的最終目的是要指導實踐。但單純以理論來指導實踐，由于缺乏一定的強制力，從而可能會使理論成為一種僅供選擇的隨意性制度安排，不能被很好地貫徹落實，甚至成為一種規避的對象。因此，對于循環經濟理論，就應當借助于一定的形式將其從思維層面提升到制度層面，使理論能夠為更多的人所掌控，指導于更大范圍的實踐，帶有更多的不可選擇性。所以，這就要求我們用充分體現穩定性、公平性、強制性等諸多現代社會先進理念于一體的法制對理論的接受者進行規制，以維護循環經濟理論的客觀存在和正確實施。

加強鹽湖資源循環

利用的法制保障建議

從《立法法》劃分的立法權限看，茫崖行委不具有立法權。因此，加強茫崖鹽湖資源循環利用的法制保障，應主要是貫徹落實國家宏觀的經濟法律法規，青海省有關資源節約利用與循環利用方面的地方性法規和地方規章，海西州制定的有關資源保護與利用方面的單行條例等。通過深入貫徹落實這些法律法規、地方規章及單行條例，為茫崖鹽湖資源循環利用提供法制保障。

1. 加強循環經濟法律制度的宣傳教育，以科學發展觀統領茫崖的資源開發

法律作用于社會秩序調控的根本保證是法律被公眾充分接受與遵行。正如我國清末法學家沈家本所說：“法立而不行，與無法等，世未有無法之國而長治久安也?！雹?因此，就茫崖而言，其發展的首要目標是要將國家循環經濟方面的法律法規做深入宣傳，使本地區內的公民樹立對循環經濟法律法規的信仰，在實踐中自覺運用法律法規處理問題、做出決策。

從循環經濟法律法規宣傳的內容看，包括三個方面。一是國家層面的法律法規。這是宣傳教育的重點。我國目前沒有專門的循環經濟法律和法規，對發展循環經濟起引導和約束作用的主要是有關資源節約利用、環境保護、廢棄物處理與綜合利用方面的法律法規，主要有：《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》和《中華人民共和國環境影響評價法》等。二是青海省制定的地方性法規和地方規章。這是結合省情進行鹽湖資源循環利用的重要保證。地方性法規主要有：青海省人大常委會根據《中華人民共和國節約能源法》、《國務院關于做好建設節約型社會近期重點工作的通知》、《中華人民共和國清潔生產促進法》等法律法規，制定的《青海省實施<節能法>辦法》、《青海省鹽湖資源開發與保護條例》、《青海省礦產資源管理條例》。地方規章主要有：《青海省柴達木循環經濟試驗區實施意見》、《青海省柴達木循環經濟試驗區循環經濟項目認定管理辦法》、《青海省資源綜合利用認定管理辦法》、《青海省加快推行清潔生產的意見》、《青海省鼓勵外商投資勘查開采礦產資源若干規定》、《青海省鼓勵礦產資源勘查開發的若干規定》等。這幾部地方規章和政策性法規對柴達木地區循環經濟的發展，包括柴達木循環經濟試驗園區的發展都起到了非常重要的作用，也應當在茫崖鹽湖資源循環利用中認真宣傳和貫徹落實。三是海西州制定的單行條例。這是結合地區實際的發展準則。主要有：《海西蒙古族藏族自治州礦產資源管理條例》和《海西蒙古族藏族自治州水資源管理條例》等幾個單行條例。

從宣傳教育的主體看，應主要面向兩類人員。一是政府機關的工作人員。茫崖鹽湖資源的循環利用，需要政府給予不同程度的支持和引導，需要政府加大公共服務功能。而政府這些行為的實施和功能的發揮，都要求政府必須首先按照循環經濟法律法規的要求依法辦事。因此，加強對政府機關工作人員循環經濟法律法規的教育，是茫崖鹽湖資源循環利用的重要環節。二是企業經營者及其從業者。企業是循環經濟的主體。茫崖鹽湖資源循環利用的成功與否，最終要落實到企業對循環經濟的理解與重視程度上。而要促使企業真正邁上鹽湖資源循環利用的發展軌道，循環經濟法律法規在企業內部的貫徹落實是重要保證。因此，加強對企業經營者及其從業人員循環經濟法律法規的宣傳教育，是茫崖鹽湖資源循環利用取得實效的根本保證。

同時，加強循環經濟法律法規宣傳，還需要始終以科學發展觀為統領?？茖W發展觀是馬克思主義關于發展的世界觀和方法論的集中體現，是科學的方法和準則。貫徹落實科學發展觀必須置身于國情世情的大環境、大背景下，要進一步深刻認識和正確把握茫崖的區情，審時度勢、符合實際地把科學發展觀作為推進茫崖鹽湖資源循環利用的根本依據，把科學發展觀貫穿于茫崖經濟社會發展的各個方面，體現在建設富裕文明和諧新茫崖的戰略部署中。要在以經濟建設為中心，把發展作為第一要務的基礎上，用循環經濟的法律法規指導和保障茫崖鹽湖資源循環利用的健康發展。

2. 加大循環經濟法制的執法力度，努力形成鹽湖資源循環利用的良好局面

茫崖鹽湖資源循環利用能否順利實現，還要落實到政府如何通過加強循環經濟方面法律法規的執法力度上，以政府的嚴格公正執法來確保茫崖鹽湖資源循環利用良好格局的形成。

加強循環經濟的執法力度，一是要合法行政。行政機關實施行政管理，必須依照循環經濟方面的法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。二是合理行政。行政機關在公共利益與公民、企業、私人利益之間行使公正的自由裁量權，在合理的范疇內為企業發展循環經濟提供支持。三是程序正當。行政機關實施行政管理要遵循法定程序，依法保障行政管理相對人的合法權益。四是高效便民。行政機關實施行政管理，要不斷提高辦事效率，對發展循環經濟的企業提供更為方便快捷的公共服務。五是誠實守信。行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定。六是權責統一。行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。通過依法行政，為茫崖鹽湖資源循環利用創造良好的法制保障環境。

3. 加強對循環經濟法律法規實施的監督力度，確保茫崖鹽湖資源開發按照循環利用的模式穩步推進

保障茫崖鹽湖資源循環利用，除了要加強法律法規的宣傳教育，加大執法力度外，還必須加強對循環經濟法律法規實施的監督力度。這就要求茫崖人大、政府、檢察機關等根據法律所賦予的權力，從監督的途徑確保循環經濟法律法規的實施。對茫崖鹽湖資源循環利用法律法規實施監督應當體現在四個方面。一是行政監督。行政監督是行政執法的自身檢查，是預防行政執法不公和糾正執法偏差的主要形式。行政監督以上級行政機關對下級機關的監督為主，同級機關的行政監察為補充。通過來自于這兩個方面的有效監督，端正執法行為，鞏固執法成果，確保鹽湖資源循環利用法律法規的正確貫徹落實。二是人大監督。人大監督是一種權力監督，這種監督可以分為事先監督、事中監督和事后監督三種。人大及其常委會可以通過事先對政府機關行政事項的預審，達到對行政機關行政執法的有效提前干預，使政府機關對循環經濟領域的執法正確有力。事中監督指對正在進行的重要工作、重大項目進行監督檢查。事后監督是指人大及其常委會通過對政府行政行為的事后監督審查，對違法行為進行糾正。三是專門的法律監督。主要是指檢察機關的監督。這種監督主要是對嚴重違反國家法律法規的行為進行指控，使其受到國家的法律法規的嚴懲。四是社會監督。社會監督就是要充分發揮群眾、團體、輿論等各種監督形式，達到全社會共同監督的局面，促使茫崖鹽湖資源循環利用方面法律法規的貫徹落實。

(作者單位：青海省社科院）