試淪和諧社會中我國農村最低生活保障制度

[摘 要]農村最低生活保障制度作為農村社會保障體系的一個重要組成部分，具有其它農村社會保障措施無法替代的作用和意義。完善農村社會保障制度是建設社會主義新農村和構建和諧社會的需要。要根據目前農村社保存在的問題，采取切實的措施保障農民的基本權利得以實現。

[關鍵詞]農村；最低生活保障；和諧社會 [中圖分類號]F323.89 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)04-0107-02

黨的十七大報告指出，“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。”“完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。”社會保障體系建設是構建和諧社會的重要組成部分，目前我國城市的社會保障制度已經比較完善，但是農村社會保障的的建設卻滯后了。因此，需要迫切建立農村農村社會保障制度。這一制度作為農村社會保障制度的重要內容，對建設和諧社會具有重要的意義

一、農村最低生活保障制度對建設和諧社會具有重要的意義

農村最低生活保障制度，是指“中國政府對農業人口家庭人均收入低于當地農村居民最低社會保障標準的農村貧困人口按最低生活保障標準實行差額補助的一種社會救濟制度”，它維護了農村貧困人口的基本生存權利，幫助本分貧困人口擺脫貧困的處境，從而實現城鄉協調發展。農村最低生活保障制度是保障農村居民基本生存權的“生命線”。

根據我國農村的實際情況，現階段建立農村社會保障體系，最迫切的是要解決農民“生有所靠、老有所養、病有所醫”的問題，即辦好最低生活保障、農村合作醫療、農村社會養老保險三種保障項目。其中，最低生活保障制度就是解決農民“生有所靠問題”，它是農村社會保障體系中最低層次的保障，是政府為農民設立的最后一道安全網。在整個農村社保制度中，最低生活保障制度的作用是其它社會保障措施所無法替代的，其它各項制度都不能最直接、最及時、最大程度的解決廣大農民的生活困難問題，而只有農村最低生活保障制度才能使那些不能享受其它保險的生活貧困的個人和群體得到最起碼的保障，而不至于使他們陷入生活無著落的困境。農村低保制度的全面建立和實施，是消除貧困、統籌城鄉發展的重要制度安排，也是建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會的需要。

二、我國農村最低生活保障制度的現狀

國家和政府很重視農村最低生活保障制度的建設，2007年6月26 日，國務院在北京召開全國建立農村最低生活保障制度工作會議，回良玉副總理明確提出要求：今年要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。7 月11 日，國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。

目前，全國31個省(區、市)都已部署建立農村低保制度，很快將實現農村低保制度全面建立、低保金發放到戶的工作目標。截至2007年7月底，全國已建立農村低保制度的地區，共保障低保對象2311.5萬人、1074.6萬戶，平均低保標準為每人每年857元(按低保對象加權平均)，7月累計支出農村低保金37.9億元；尚未建立農村低保制度的地區，救助農村特困對象355.3萬人、146.6萬戶，7月累計支出資金5.14億元，這部分人在2007年下半年逐步轉為低保對象。到2007年底農村低保對象將會達到3000萬人左右。

三、我國農村最低生活保障制度存在的問題

1.農村最低生活保障制度的覆蓋面窄，對象的確定存在困難

從保障對象的范圍可以看出，目前農村居民最低生活保障制度存在著實施范圍較窄，沒有完全做到“應保盡保”，基本上還是一些傳統的農村救濟對象，相當部分的貧困農村居民得不到幫助，尤其是一些新情況造成生活困難的貧困人口還沒有被納入保障對象之中，如：由于農產品市場的激烈競爭、生產經營不善而面臨困難處境的農民；有一定的收入來源但是由于家庭成員突然生病，由于子女上學的高額費用而導致的貧困居民。

農村低保對象界定標準上有困難，和城鎮居民相比，農村居民收人有其自身特點，首先，農民的收入難以貨幣化。其次，農民的收入不穩定。再次，農村家庭收入具體計算辦法尚需規范。各地反映，在審查、審核低保對象時，對困難家庭的收入計算雖有統計局提供的計算農村家庭收入辦法，但在實際執行時確切計算還有難度。

2.農村最低生活保障的標準很難確定

最低生活保障制度在確定保障標準上存在一定困難，雖然很多地區制定了依據和程序。但是，在實際工作中，許多地方的標準制定是不夠科學的。有些地方基本上是在原先特困救濟標準的原則上，參照當地生活水平和財政負擔能力制定的，這樣導致農村低保標準偏低。現階段農村家庭收入的多渠道，使收入的計算有較大的難度，很難建立規范、適用的保障標準。同時各個地區由于經濟發展狀況存在差異，制定的標準不一或者標準差距太大，都會在一定程度上引起人們心理上的落差。

3.農村最低生活保障資金不足，籌資渠道單一

全國農村居民最低生活保障資金大部分采取縣、鄉、村三級負擔，每年列入財政預算，但是，在一些地方存在保障金列而不支、列而少支的現象，有的地方由于經濟發展的落后，使村級負擔保障資金難以及時足額到位 。由于我國的企業、個人捐助意識的淡薄和慈善事業、非政府組織等社會自愿組織發展的受限制，同時政府對第三次分配的過度干涉造成公民對社會捐助事業公信度的下降，造成農村低保資金籌集渠道的單一。

4.認識上存在誤區

許多基層政府工作人員認為低保工作是黨和政府的一項德政工程，可多可少。現行的工作方式帶有濃厚的行政色彩，隨意性較大，錢多了就多保一點，錢少了就少保一點，因錢定人。

農民對低保的相關政策不了解，大多是由村干部主觀的決定，而沒有把相關的政策向廣大農民傳達，其中，農村享受“低保”的一般都是年齡比較大或疾病傷殘者，他們對“低保”制度不了解，大多是政府給多少就拿多少，沒有維權意識。

5.農村最低生活保障缺乏法律保障

1999 年9 月《城市居民最低生活保障條例》的出臺使城市居民的最低生活保障權利以立法的形式得到保障，但農民的最低生活保障的立法至今仍然是空白。一些地區制定了相關的規范、制度，由于缺乏有效的統一指導，各地做法形式多樣，加上操作的不規范性，使農民的最低生活保障未納入規范化、制度化的軌道，使農民的權利缺乏法律保障。

四、解決農村最低生活保障制度的對策

1.擴大農村低保的覆蓋范圍，規范低保對象的確定

為了發揮農村最低生活保障制度的”安全閥”的作用，我國應擴大其覆蓋范圍使貧困的農民應保盡保，來解決廣大農民尤其是貧困地區居民的生存問題.

在低保對象的確定上，要堅持評審程序化、公開化的原則。每個低保對象的確定必須在符合收入條件的基礎上，經過村級評議，鄉鎮審核，縣市民政部門審批、省級監督的程序，有效杜絕非貧困因素的干擾，同時各評審級次的結果都必須及時在鄉村兩級公示，給其他村民提出異議進行監督留有時間，省級政府的監督可以采取不定點抽查的方法和對宏觀政策的調整方面，由于農村的實際情況，農民的收入消費情況很難計算，所以在農村低保對象的確定上要重視群眾的監督，充分發揮民主監督的作用。

2.確定合適的低保標準

確定農村最低生活保障線標準的基本要求是，既要能保障農村貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成養懶漢的傾向。應主要考慮三個因素：一是維持農民最基本生活的物質需要。各地要在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農村經濟發展水平。主要考慮當地人均國民生產總值、農民人均純收入等指標。三是地方財政的承受能力。四是物價上漲指數。由于以上各因素是不斷變化的，保障線標準應隨著這些因素的變化每隔一段時間(一般為一年) 調整一次。各地應在綜合考慮以上因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障線標準的參照系數。保障標準應體現層次性和差別性，根據救助對象的特征和需求的不同，實行分類救助，標準有別.不能搞”一刀切”。

3.加大中央財政支持，多渠道籌集資金

資金問題是建立農村居民最低生活保障機制的核心問題。為了保證低保資金及時足額發放，中央、省級財政也應逐步建立農村居民最低生活保障調劑金，用于補助貧困地區農村居民最低生活保障資金的不足。由于國家財力有限，難以全部負擔廣大農村低保人口，因此在資金來源上應實施地方財政和村集體共同負擔，并由各地根據實際情況確定各級財政和村集體的負擔比例。

另外，可以考慮通過征收社會保障稅和遺產稅的辦法，解決最低生活保障基金籌集難的問題。征收社會保障稅不會增加農民負擔，因為征收社會保障稅有一定的起征點。收入低于起征點的農民不在征收范圍內，而這些農民有很多是享受最低生活保障的。最后可以擴大福利彩票的發行，將一部分用于農村低保。還可以充分調動民間的積極性，鼓勵成立民間性的社會救助團體開展各種救助活動。

4.加強宣傳，糾正認識上的誤區

對基層的政府工作要進行培訓和學習，讓他們正確的認識農村低保的重要意義，對廣大農民要加強宣傳教育，使他們廣泛的了解低保的對象、標準等相關政策，具有維權的意識。

5.制定《農村居民最低生活保障法》，依法規范農村低保工作

作為一個農業大國，農村低保工作是關系到我國能否全面建設小康社會的重要問題。為此，應制定《農村居民最低生活保障法》，對涉及低保工作的各個方面做出詳細具體的規定，使這項工作在法治的軌道上運行，只有這樣才能從根本上保證最低生活保障制度的權威性、規范性和連續性，才能使農民的基本權利得到保障。

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〔責任編輯：佳 忠〕