免費師范生權利的保護

[摘 要]國家行政機關與免費師范生簽訂師范生免費協議書來實現國家教育行政目的，改變了以往單純命令性和強制性的行政行為方式，符合時代的要求。從免費協議書的性質看，應以非訴訟救濟制度和訴訟救濟制度的完善來加強免費師范生的權利保護。

[關鍵詞]免費師范生；權利救濟；師范生免費協議書 [中圖分類號]G40-011.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)04-0119-02

免費師范生教育在的啟動從社會公益角度看，有利于提高我國偏遠地區教學質量，實現教育公平。從依法行政的角度看，免費教育協議書替代硬性行政命令使相對人自由選擇余地增大同時也增加了行政管理透明度。但我國現有法律皆沒對免費教育協議做出規定，免費師范生權利的保護及其救濟是我們必須面對的問題。

一、師范生免費教育協議概說

(一)師范生免費教育協議的含義

法國教育領域很早引入行政合同，英國有時甚至在沒有法律規定情況下運用行政合同實現政府所需要的供給、公共服務和管理。我們從形式和內容兩個方面判斷師范生免費教育協議書是否是行政合同。其一，在形式上雙方通過簽訂協議約定合同內容并在協議上簽字，外觀上符合行政合同要求，也是法院在行政審判中判斷一種形態是行政契約或行政行為的重要標準。^〔1〕其二，在內容上相對人雖不能就協議內容提出異議，但互動的現代行政生活鼓勵相對人采取積極態度參與并根據自己的意愿選擇“接受或不接受”協議成立與否相對人選擇權在很大程度上起到決定作用。另一方面，協議書內容實質是為實現我國教育公平對教育權利、義務、權力的再分配，學校、教育行政部門、免費師范生不是支配關系。如果我們“把契約術語嚴格限定在自治個體基于平等地位討價還價而達成的協議這樣的意義上，可能是不現實的”。^〔2〕因此《師范生免費教育協議書》應歸于行政合同，它是指行政機關作為合同一方當事人為實現其教育管理的目的而與對方當事人所發生、變更或消滅行政法律關系的合意。

(二)師范生免費教育協議的法律特征

日本和德國在歷史上曾一度要求行政合同只有在法律明文規定時才能成立^〔3〕，隨著社會發展這種要求逐漸放松為不能越權或為法律的目的和意義所禁止。田中二郎指出：“公法上的契約只限于法律上有特別明示認可的情況下才能成立，這只是將公法上的契約當作要受法律上拘束的行政行為的一種形態來考慮的結果。但公法上的契約和行政行為是不同的范疇，從其對等的意思合致而成立的特殊性考慮，每個契約都和私法上的契約一樣，不要求明確的法律依據，這樣的解釋才是妥當的。”^〔4〕因此，行政機關在不為法律精神所禁止且基于社會公共利益并在職權范圍內行使則該合同應視為具有法律依據。我國目前尚未有有關教育管理合同的規定但只要未違背法律本意就應視其具有法律依據，畢竟行政合同是行政管理的一種直接法律手段“本身就構成執行公務、履行職責的法律行為”。^〔5〕

二、師范生免費教育協議法律性質的分析

(一)招生學校與學生之間的關系

招生學校與學生間是培養與被培養關系是民事行為。第一，從民事行為成立要件看，招生學校與學生是免費教育協議簽訂的當事人在意思表示上有“目的意識、效果意識、表示行為”三個構成要素。^〔6〕招生學校與學生間以書面形式簽訂協議目的在于培養教育人才鼓勵其長期從教，協議簽訂后發生法律效力。第二，從民事行為生效要件看，建立協議關系的當事人應具有相應民事行為能力。根據《高等教育法》第30條和《教育法》第31條的相關規定招生學校具有法人資格能獨立參加民事活動，未滿18周歲學生需本人和其監護人共同簽訂協議。協議雙方都是具有相應的行為能力且雙方法律地位平等大大加強雙方合意程度有利于協議順利實現。另外，招生學校享有招生自主權不受任他人干預。學生可依自身情況自由選擇“接受或者放棄”協議，這給雙方意思自治創造了巨大空間，故二者是民事法律關系。

(二)招生學校與生源所在地省級教育行政部門之間的關系

依協議規定招生學校為生源所在地選拔、培養優秀教育工作者。生源所在地省級教育行政部門提出需求建議計劃安排免費師范畢業生任教工作，兩者是培養與協助培養關系。根據我國《教育法》第15條規定，招生學校與生源所在地省級教育行政部門同為行政相對人。因為只要公民、法人或其他組織面對行使行政權力的行政主體進入國家行政活動的過程，他就有了行政相對人身份并且只要具有行政法上的權利能力與行為能力參加到行政法律關系中就成為真正意義上的行政相對人。行政機關其權利能力和行為能力就是在其職權范圍內行使職權、履行職責。招生學校和生源所在地省級教育行政部門之間是培養與協助培養關系，兩者互不隸屬，意思表示互不干涉但由于意思自由某種程度受國家教育行政主管部門干涉。如要求生源所在地省級教育行政部門上報招生計劃。因此是一種特殊民事法律關系。

(三)學生與生源所在地省級教育行政部門之間協議的關系

協議對學生及地省級教育主管部門做了嚴格的限制性規定，兩者是強制性是行政關系。

從協議內容看，生源所在地省級教育行政部門受國家委托行使教育行政權，強制要求學生要在生源所在地服務十年而后者卻不能對前者提出任何強制性要求。另外，行政法律關系中權利與權力的處置皆受限制。作為行政主體其所享有的行政權力是法定的不能隨意地進行處分也不能與行政相對人之間就其權力進行任何形式的約定。與民事法律關系相比，相對人在行政法律關系中所享有的權利受到限制。如，免費師范生畢業前及在協議規定服務期內一般不得報考脫產研究生。

綜上所述，《師范生免費協議書》中既有民事法律關系又有行政法律關系，在性質上應是混合合同，合同中行政特權與意思自治的并存，公共利益和個體利益的并存，行政法律規范與民事法律規范的并用。復雜的合同關系對權利救濟手段必然要求采用多樣化救濟手段。

三、免費師范生權利救濟制度的探討

(一) 非訴訟救濟制度

非訴訟救濟較靈活便于免費師范生采用，所以應從以下兩個方面完善。第一，完善我國教育申訴制度的相關規定。《普通高等學校學生管理規定》第五條第五款規定中增加免費師范生權利遭到侵害后亦可以向學校或相關行政機關提起申訴。同時對申訴的程序和條件應做出規定。第二，建立教育監督制度。教育監督可對協議簽訂過程和救濟過程進行監督，監督以社會或社會組織的名義有組織的實施，并建立教育監察專員制度。

(二)訴訟救濟制度

師范生免費協議是一種混合合同，兼有公、私二因素。對于招生學校與學生之間發生爭議則應通過民事訴訟解決，對于招生學校和生源所在地政府部門之間的關系雖含民事關系但因具有很強的行政目的應以行政訴為主，民事訴訟為輔。對于學生與生源所在地省級教育行政部門之間協議關系的爭議的處理由于兩者之間產生的關系是行政法律關系，則應以行政訴訟進行調整。另外，“行政法律關系的產生可以分為潛在的產生與實際的產生兩種形態，前者是指在現實生活中出現什么情況，就自然應適用規定的行政法律關系模式；后者是指在前一種情況的基礎上，主體還要積極主張，并督促一定權利與義務關系的實際運行。這就需要在一定的法律事實發生后積極地按照法律規定的權利義務關系主張應有的權利，否則就不能及時、有效地用法律武器保護自己”^〔7〕雖然我國法律尚未對免費師范生權利的保護做出明文規定但應按照現有法律的規定對那些違反協議損害自身利益的行為積極維護自身權利，畢竟整個師范生免費協議實施的過程中，免費師范生不是被動的管理對象，他也是整個免費師范生教育的參與人其行為在一定程度上可以轉化為行政監督的主體。

[參考文獻]

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〔責任編輯：侯慶海〕