農業發展銀行脆弱性及矯治對策研究

[摘 要]農業發展銀行同樣存在金融脆弱性，其表現特征為，軟資產與硬負債的矛盾、不良貸款占比較大和內控建設與風險文化建設落后等，而對內加強內控建設和風險文化建設，對外疏通資金來源渠道、降低不良貸款比率、盡快補充資本金、完善利益補償機制等則是矯治農業政策金融脆弱性的有效措施。

[關鍵詞]農發行；金融脆弱性；不良貸款；資產流動性 [中圖分類號]F832.33 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)04-0000-02

金融脆弱性是上世紀60年代美國杰出學者海曼·明斯基提出來的，其主要含義為：金融業固有的高負債經營特征使金融業易受到監管的疏漏、道德風險、經濟周期波動、國內外經濟環境變化的沖擊，導致金融危機、債務危機、企業破產、物價飛漲或通貨緊縮、失業等性狀。這一理論的核心思想是：怎么形成和維護現金流，如果現金流不能得到維護，金融體系就不穩定，就會導致金融危機。農業發展銀行(以下簡稱為“農發行”)作為我國金融體系的重要組成部分，雖然受到國家有關政策的保護，但經過十多年來的運行，尤其是自身先天劃轉的不良資產占比較大，財政性補貼資金的嚴重缺位，加之在指導思想上側重強調了執行政策，忽視了經營機制建設，信貸管理和風險防控存在薄弱環節。目前在經營過程中存在軟資產與硬負債的矛盾、不良貸款占比較大、資本金嚴重不足、經營環境較差以及內控建設與風險文化建設嚴重滯后等脆弱性問題相當突出。

一、農發行脆弱性的主要表現

(一)軟資產與硬負債矛盾非常突出

先從農發行負債角度進行分析。按照《中國農業發展銀行章程》，農發行在資金來源上有以下幾種渠道：資本金、業務范圍內的開戶企事業單位的存款、發行金融債券、財政支農資金、向中央銀行申請再貸款、境外籌資等。從目前運行的現狀看，資本金嚴重不足；財政支農資金基本沒有；開戶企事業單位的存款量小而且都是暫時的，不能使用；境外籌資為零；只有向中央銀行再貸款和發行金融債券是目前農發行唯一可行的資金來源渠道。至2005年末，全國農發行向中央銀行再貸款大約尚有5600億元左右，全年共發行金融債券為2001.7億元；2006年向中央銀行再貸款3870億元，發行金融債券籌資2000億元，2007年發行金融債券籌資2501億元，二者占各項負債總額的比例高達90%以上。

(二)農發行不良貸款占比過大

農發行自成立以來，在支持保護農業、促進農產品流通、維護國家糧食安全和農民利益方面發揮出了應有的積極作用，但與此同時，也背上沉重的不良貸款包袱。據統計，2004年末，農發行按對外口徑披露的不良貸款余額達1143.2億元，占比為15.9%。2006年末，不良貸款677億元，占比8%，雖然下降的幅度較大，但還遠高于國內其他商業銀行(工商銀行2005年6月末股改后已降至4.58%)和政策性銀行。

如果按銀監部門統計口徑，即把農發行政策性掛賬貸款納入不良貸款范疇，農發行不良貸款占比將高達25%以上。這部分貸款全部失去流動性(其中政策性掛賬貸款利息由中央和地方財政予以補貼)，不能參與正常的周轉使用。如此巨大的不良貸款包袱，早已超越國際上公認的安全警戒線標準，表現出的金融脆弱性和銀行風險已經不言而喻。

(三)內控機制和風險文化建設滯后

內部控制存在缺陷、風險管理文化建設落后是導致道德風險頻現和金融脆弱性的重要因素。就目前農發行而言，在內部控制方面主要存在以下不足：一是內部控制的組織架構不健全。總行董事會至今未成立(中國農業發展銀行章程明確規定要成立董事會)，內部控制活動主要由經營層主導；農發行與其他專業銀行相比，自上而下還沒有建立一個設計嚴密、運作有效、信息對稱和內部控制政策決策、制度建設、組織實施、評價和監督于一體的內部控制體系。二是有章不循、違規操作、制度落實不到位的現象仍然存在。三是職能部門再監督力度不夠。四是銀行內部部門之間、崗位之間缺乏必要的制約和監督機制。五是風險控制體系不健全。目前，農發行風險識別、評價、預警和監測系統自上而下均未建立，道德風險隱患很大。六是內控信息系統建設滯后，風險控制的信息管理平臺尚未建立。這些問題對農發行的安全運營帶來嚴重威脅。

二、農發行脆弱性矯治對策

筆者認為，結合脆弱性的產生根源，矯治應從內外兩個方面進行：

(一)疏通農發行資金來源渠道，抓緊解決負債結構不合理問題

1.中央銀行應保持適度的再貸款規模，以滿足農發行支農資金需求。由于農發行收購資金貸款業務是政策性很強的業務，客觀上要求保證資金供應，特別是考慮到產量增加、價格上升、收購貸款主體增加等因素，收購資金需要呈剛性增長態勢，農發行收購資金供應壓力增大。而發債成本過高，農發行又難以承受。中央銀行再貸款應以2006年末的38%億元為基數，允許農發行周轉使用，隨借隨還。收購資金需求增加的部分，中央銀行應給予臨時再貸款支持。同時，中央銀行還應適當調低農發行的存款準備金比例。

2.對發債籌資給予優惠政策以解決籌資成本過高問題。對于農發行新增部分盈利能力較強的商業性貸款業務的資金需要，可利用市場發行債券方式解決。但是鑒于其“準政策性業務”性質，達不到商業銀行的盈利標準或風險控制標準，決定了貸款本身的較高風險和較低的收益水平。若依靠農發行金融債券等市場融資方式解決，中央財政必須給予一定的利差補貼，或允許農發行對商業性貸款利率實行一定的浮動，擴大利差空間，促使利差能夠彌補成本及部分經營風險。

3.適當擴大農發行的資金來源渠道，建立農村資金回流機制。為了防止農村資金的大量外流而導致“抽水機效應”，國家應當以法規形式，明確規定縣域銀行類金融機構和在縣域內設有分支機構的其他銀行類金融機構，在保證資金安全的前提下，必須將其在經營業務所在社區吸收存款的一定比例用于本社區，并優先用于政策性信貸需求。通過返還機制由農發行確保再投入到農村使用，解決農村資金越流越少的問題。

4.完善財政支農資金的代理撥付。《中國農業發展銀行章程》明確規定農發行資金來源中含有財政支農資金，應盡快疏通這一渠道。建議國家將財政支農資金、扶貧資金，以及國際金融機構和外國政府提供的低息援助貸款等資金，由農發行統一代理和劃撥。并將現行的農業綜合開發資金、農村水利建設資金等，作為國家對農業支持的專項資金，由農發行進行統一經營和管理，變無償投入為有償使用，提高資金使用效率。

(二)采取有效措施，切實解決農發行糧棉財務掛賬貸款問題，進而優化信貸質量，降低不良貸款比率

目前，農發行大量的糧棉財務掛賬貸款嚴重制約著信貸資金的流動性和效益性，已成為農發行生存和發展的重要桎梏。近幾年，雖然財政部、國家發改委、國家糧食局等部門出臺了將糧食政策性財務掛賬貸款統一剝離到縣級以上糧食行政管理部門的政策，但這種剝離的本質僅僅是將企業承擔的貸款債務轉移到糧食行政管理部門承擔銀行債務，中央和地方財政給予利息補貼，但對于掛賬貸款本金的消化處置仍然屬于權益之計。就是說，雖然對1992年4月1日至1998年6月31日期間發生的糧食政策性財務掛賬明確了10年內予以消化政策，但鑒于地方財力的局限性，地方政府根本不可能對這部分貸款進行消化。而對于1998年6月1日以后又發生新的政策性掛賬占用貸款目前還沒有制定消化期限。如果這部分掛賬貸款本金不消化處置，農發行的不良貸款也就難以盤活。我們認為，對農發行目前的糧棉政策性財務掛賬貸款的處置，可采取兩種形式：一種方案是采取四家國有商業銀行處置方式，直接剝離到資產管理公司進行處置；另一種方案可借鑒信貸資產證券化處置技術，將政策性掛賬貸款中的優質資產組成資產池，通過信用評級、信用增級和相應信托管理機構，將政策性掛賬貸款轉化為資產支持證券(ABS)，面向社會發行，所籌措資金全用于農發行支持“三農”或歸還中央銀行再貸款，進而把這塊不能流動的資產活化為可預測的現金流。這樣，既盤活了存量不良資產，又增強了農發行的支農資金實力。

(三)對內加強控制建設和風險管理文化建設，完善農發行經營機制，練好抵御風險的“內功”

1.盡快建立和完善農發行法人治理機制。構建一個發展空間合理、治理結構科學、體制機制健全、經營管理規范、操作手段先進、具有可持續發展能力的現代化農業政策性銀行，必須首先建立起完善的法人治理機制。借鑒國外經驗，結合我國實際，應抓緊成立中國農業發展銀行董事會，由國家發改委、中國人民銀行、水利部、林業局、扶貧辦、開發辦等部門參加，定期召開會議，決定重大事項。農發行作為經營部門，由總行行長具體負責落實和實施董事會的決策。

2.建立科學的授權授信分責制度。農發行雖然實行垂直的管理體制，在省、市、縣都設立了相應的派出機構，但還沒有實行比較科學、有效分級負責的授權授信制度。只有建立健全這些制度，才能強化統一法人管理，強化以防范風險為目標的崗位授權機制，明確各級崗位的職責與權限，使授權與賦予責任、被授權與承擔責任相統一。被授權者在職責和權限范圍內辦理業務，行使職權，嚴禁越權開展業務活動。

3.構筑“三道防線”嚴格落實信貸風險控制責任制。“三道防線”即：一是貸款發放實行審貸分離，崗位之間相互制約，前后臺之間相互制約。二是實行信貸風險等級管理。對貸款企業確定風險等級，分類進行管理，從風險類別、風險要素、風險過程和風險限額環節進行全面控制。三是要全面落實風險管理崗位責任制。以審批人為責任主體，明確貸款調查人、審查人、審批人、管理人的責任范圍和責任大小，做到誰審批、誰負責，目標責任層層落實到位，堅決杜絕越職權放款、逆程序放款和超范圍放款等現象發生。

4.強化稽核審計部門的再監督作用，搞好內控機制建設的監督和貸后評價。建立由董事會直接領導的內部審計委員會，內審委員會下設內審部，內審部為內審委員會工作機構。根據需要，可在全國按經濟區域設置若干個內部審計直屬辦事機構，擺脫與地方分支行的隸屬關系，減少地方干預，以獨立開展工作。各內審辦事機構按照有效性、審慎性、全面性、及時性和正確性等內部控制原則，對各業務單位和部門進行持續的內部控制檢查，分析內部控制的狀況，并按科學的考核標準對內部控制的整體建設做出實事求是的評價。

[參考文獻]

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〔責任編輯：楊永波〕