長(zhǎng)沙公交民營化亂象

陳永泰承認(rèn)現(xiàn)在人們對(duì)公交民營化改革多有質(zhì)疑。這位一直參與公交改革的長(zhǎng)沙市公用事業(yè)管理局城市公共客運(yùn)交通管理處處長(zhǎng)認(rèn)為，目前長(zhǎng)沙公交企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)、公交企業(yè)服務(wù)能力和水平與市民要求差距的不斷擴(kuò)大，加之公交企業(yè)投入停滯不前，不能不讓人質(zhì)疑長(zhǎng)沙公交的市場(chǎng)化取向正確與否。

“拒載老年乘客只不過是長(zhǎng)沙公交市場(chǎng)化改革過程中出現(xiàn)的問題之一。”長(zhǎng)沙市公用事業(yè)管理局一位不愿透露姓名的官員說。更讓政府臉上無光的是，不久前，少數(shù)公交企業(yè)面臨經(jīng)營困難，一時(shí)難以解決，便集體停運(yùn)，使正常經(jīng)營中的公交線路癱瘓，影響了市民的日常出行。

今年1月，長(zhǎng)沙嘉年華巴士有限公司經(jīng)營的804路公交大巴線路的車主以線路重復(fù)、效益不佳和物價(jià)大幅上漲后經(jīng)營處于虧損狀態(tài)為由，將全線38輛公交車開到嘉年華公司要求解除合同，致使804路公交車集體停運(yùn)。

原來，運(yùn)行804路的38輛公交車，竟然被經(jīng)營線路的嘉年華巴士有限公司承包給38位車主，而車主在向嘉年華公司交納22萬元的承包責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)金后，每月還需向嘉年華公司繳納3200元的承包利潤(rùn)。

陳永泰表示，由于考慮到“大承包”（即個(gè)人承包）在管理經(jīng)營方面存在“放羊式管理”，可能導(dǎo)致經(jīng)營秩序混亂、車況不好等大量難以解決的問題，早在2003年，長(zhǎng)沙市政府就發(fā)文禁止將公交車轉(zhuǎn)給個(gè)人承包。2004年，長(zhǎng)沙市公用事業(yè)管理局又再次重申不得將公交車轉(zhuǎn)包給個(gè)人承包，“但一些民營公交企業(yè)仍然暗地操作。”

一位業(yè)內(nèi)人士也表示，個(gè)人承包的結(jié)果，不但使公交車的抗風(fēng)險(xiǎn)能力大幅降低，而且難于規(guī)范管理，最終必然是一切以經(jīng)濟(jì)利益為依歸。

在前段時(shí)間冰雪災(zāi)害來襲期間，鑒于存在營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)沙很多個(gè)人承包的公交車便停止了運(yùn)營，加劇了市民在冰雪期間的出行困難。

公交公司也一肚子苦水。上述長(zhǎng)沙市三葉聯(lián)營公共汽車公司那位人士說，一邊是油價(jià)等成本大幅度上漲，一邊公交車票價(jià)又難以提高，長(zhǎng)沙公交企業(yè)幾乎都已經(jīng)到了難以為繼的境地，在這樣的生存壓力之下，公共交通的服務(wù)質(zhì)量自然首先成為犧牲品。

在公交車市場(chǎng)化經(jīng)營的前提下，政府既不補(bǔ)貼，又規(guī)定老年人乘公交車免費(fèi)，她認(rèn)為這是不折不扣的“政府請(qǐng)客，公交企業(yè)買單”。

理想與現(xiàn)實(shí)的差距

當(dāng)初長(zhǎng)沙市對(duì)公交領(lǐng)域的改革，是希望通過建立特許經(jīng)營制度，轉(zhuǎn)變主管部門的職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。有關(guān)方面希望藉此徹底打破行業(yè)壟斷，吸引各方資金參與公共交通的建設(shè)。

陳永泰介紹說，1995年長(zhǎng)沙市財(cái)政對(duì)公交公司的補(bǔ)貼達(dá)到5000多萬元，后來財(cái)政投資主要轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)公交的補(bǔ)貼逐年減少，才考慮引進(jìn)外來資本合作經(jīng)營。2003年，長(zhǎng)沙就開始嘗試讓民營資本進(jìn)入公交經(jīng)營。而其最大的改革是對(duì)長(zhǎng)沙公交總公司的改制。

長(zhǎng)沙公交總公司是該市一家大型國有企業(yè)，營運(yùn)線路62條，營運(yùn)車輛2500多輛，長(zhǎng)期以來一直靠政府補(bǔ)貼維持生產(chǎn)經(jīng)營，成為政府很大的財(cái)政包袱。

2005年，長(zhǎng)沙市政府在對(duì)長(zhǎng)沙市公交總公司完成資產(chǎn)清算的基礎(chǔ)上，將所屬分公司及其他附屬資產(chǎn)打捆成5個(gè)“資產(chǎn)包”，進(jìn)行有限邀標(biāo)，合理競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)讓。結(jié)果，其中的4個(gè)“資產(chǎn)包”以2．26億元的總價(jià)，分別轉(zhuǎn)讓給上海巴士公司和湖南長(zhǎng)客集團(tuán)公司。

根據(jù)相關(guān)各方約定，資產(chǎn)正式移交給這兩家公司之后，兩家公司也同時(shí)被授予8年線路經(jīng)營權(quán)。至此，長(zhǎng)沙市公交市場(chǎng)也形成“兩大帶7小”的局面。

在此次轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，長(zhǎng)沙市通過建立特許經(jīng)營制度，組建城市公共客運(yùn)交通管理處，轉(zhuǎn)變主管部門的職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。

陳永泰認(rèn)為，通過投資主體多元化，2004年至2007年的四年間，長(zhǎng)沙市公交客運(yùn)量增長(zhǎng)了116%，線路增加30%，運(yùn)力從日均90萬人次，增長(zhǎng)到日均210萬人次，在資金投入方面為政府解決了很大的問題。

從2003年開始，長(zhǎng)沙市全面啟動(dòng)包括公共交通在內(nèi)的自來水、燃?xì)狻⒁夯瘹狻⑹姓⑴潘蠊檬聵I(yè)企事業(yè)單位改制，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，曾經(jīng)一度吸引全國的目光。

事實(shí)上，長(zhǎng)沙市政府也意識(shí)到公交民營化后可能存在的問題。陳永泰說，由于進(jìn)入公交領(lǐng)域的民企大多是由原城市郊區(qū)的中巴車主轉(zhuǎn)換而來，很多經(jīng)營者便一直未脫掉中巴車的經(jīng)營管理模式，存在資本運(yùn)作方面的投機(jī)性、隨機(jī)性及靈活性，由此造成了經(jīng)營及管理上的隨意性和不穩(wěn)定性等。

“投資人除素質(zhì)不高以外，在心理承受能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化和職業(yè)道德修養(yǎng)及企業(yè)文化方面，與大型公交公司相比，均有較大差距。”陳永泰說。

一對(duì)矛盾

一位不愿具名的民企老板也認(rèn)為，民營資本之所以進(jìn)入公交行業(yè)，最大的誘惑在于公交運(yùn)營的壟斷性所帶來的利潤(rùn)的穩(wěn)定性，但在物價(jià)飆升的背景下，公交票價(jià)卻始終“鐵板一塊”，企業(yè)虧損在所難免。他呼吁政府適當(dāng)放開公交票價(jià)，為公交企業(yè)留出一點(diǎn)生存空間。

長(zhǎng)沙嘉年華巴士有限公司董事長(zhǎng)丁方飛舉例說，城市公共交通，大概除了香港地區(qū)外，大多數(shù)國家和地區(qū)都是虧損的，都由政府財(cái)政給以補(bǔ)貼。

陳永泰不否認(rèn)票價(jià)與成本的矛盾。目前長(zhǎng)沙票價(jià)是1996年制訂的，12年間物價(jià)漲幅已經(jīng)很大，公交行業(yè)的經(jīng)營成本也早已大幅上升，他認(rèn)為中間的差額應(yīng)該由政府來補(bǔ)貼，否則不要說擴(kuò)大再生產(chǎn)，甚至連簡(jiǎn)單再生產(chǎn)都難以維持。

長(zhǎng)沙市政府目前正在醞釀對(duì)公交行業(yè)的補(bǔ)貼政策，預(yù)計(jì)將在年內(nèi)出臺(tái)。

陳永泰說，現(xiàn)在看來，在屬于公益性事業(yè)的公交行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確實(shí)不太適宜。因?yàn)楣痪€路的特點(diǎn)已經(jīng)決定了它本來就是一個(gè)相對(duì)壟斷的行業(yè)，不可能競(jìng)爭(zhēng)，只能靠機(jī)制、制度、政策和管理手段促使服務(wù)水平的提高。

針對(duì)長(zhǎng)沙目前公交行業(yè)企業(yè)過多導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)的問題，陳永泰表示，現(xiàn)有9家公交企業(yè)確實(shí)過多，配合公交優(yōu)先政策，政府將會(huì)考慮進(jìn)一步整合。

但這只能解決問題的一部分。從上海巴士集團(tuán)“空降”到湖南巴士有限公司任總經(jīng)理的徐常青，來長(zhǎng)沙已經(jīng)三年，談到在長(zhǎng)沙從事公交管理的感受，他的結(jié)論是不好做，“公益性事業(yè)與市場(chǎng)化運(yùn)作本身就是一對(duì)矛盾”。

徐常青認(rèn)為，盡管長(zhǎng)沙的公交市場(chǎng)正逐步規(guī)范，但公交優(yōu)先的政策仍然顯得滯后。他表示，廣義的公交優(yōu)先應(yīng)該包括產(chǎn)業(yè)政策、城市規(guī)劃、基礎(chǔ)建設(shè)、交通管理等多方面，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這需要政府的大量投入。

比如長(zhǎng)沙現(xiàn)有公交停車場(chǎng)用地嚴(yán)重不足，有七成以上公交車 “無家可歸”。按照長(zhǎng)沙現(xiàn)有運(yùn)力規(guī)模，正常的站場(chǎng)需求是67萬多平米，但實(shí)際上只有14萬多平米，很多車輛只好擠占道路停車或調(diào)頭，類似這樣的政府對(duì)公交的欠賬很多。

交通運(yùn)輸專家、長(zhǎng)沙理工大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院院長(zhǎng)胡列格教授在接受采訪時(shí)認(rèn)為，總體上看，長(zhǎng)沙公交通過改制打包、招標(biāo)的方式打破原有體制，引入市場(chǎng)化機(jī)制，確有其成功的地方，至少比單一國營體制要進(jìn)步一些。但問題在于，通過市場(chǎng)化手段引入競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)過多，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，有的線路變來變?nèi)ィ欣臓?zhēng)著開，無利的沒人開，完全不顧及社會(huì)需求，反過來又損害了乘客的利益。

胡列格認(rèn)為最根本的癥結(jié)是，過去政府對(duì)公交企業(yè)扶持很多，而現(xiàn)在卻完全不扶持，使整個(gè)行業(yè)難以健康發(fā)展。