“大部門制”：第六次攻堅戰(zhàn)

此前五次行政體制改革的落腳點基本上是“精簡、統(tǒng)一、增效”，難以從根本上解決現(xiàn)有行政機構設置的弊病。而即將到來的第六次行政體制改革不再把裁減人員、裁剪機構作為主要目標，而把政府的管理能力和其應有的責任聯(lián)系起來，強調政府公共行政體制的服務職能。

對于多數(shù)研究政府體制改革的人來說，十七大報告中出現(xiàn)的一個“新”提法讓他們興奮。在加快行政管理體制改革一章中，十七大報告赫然出現(xiàn)了“探索實行職能有機統(tǒng)一的‘大部門體制’”的表述，并強調要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”。

其實，早在5年前，“大部門制”這一概念就被一些專家在各種場合甚至對官方的政策建議中不斷提起，但是作為政府體制改革的重要舉措列入黨的政府工作報告，這卻是頭一次，意義相比以往大有不同。

此前已有消息傳出，十七大后國務院已經成立專門的聯(lián)席會議，召集有關專家研討“行政體制改革”方案，大部制改革很有可能在明年正式拉開序幕。

然而，一切還只是猜測。作為未來最有可能領銜操作大部制方案的具體部門，中央機構編制委員會辦公室對“大部門制”的話題反應頗為敏感。中編辦機關事務管理局副局長左然向《小康》記者表示，“大部制”方案正在緊鑼密鼓地進行中，這個階段不便說什么，唯一可以確定的是，3月份‘人大’會之后，就可以跟大家見面了。”

“大部門制”：未來行政體制改革的方向

“大部門制”是現(xiàn)代社會公共服務型政府的制度產物，也是市場經濟成熟的國家普遍采用的政府體制模式。它的要旨是將政府機構中性質類同的部門進行合并，把密切相關的職能集中在一個大的部門統(tǒng)一行使，這樣不僅有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的服務政府和責任政府等，更有利于建立一個決策、執(zhí)行分開的行政管理體制。

從2005年開始，行政管理體制改革作為改革進入“深水區(qū)”階段的首要命題被提上議事日程，并被描繪為“改革之首”。與此同時，政府職能轉變和機構改革涉及經濟體制改革和政府一些部門的既得利益，改革繼續(xù)推進的艱巨性和復雜性還需要決策者們的推進勇氣及更細致的制度設計。

遲院長分析，報告把“大部門制”重點提出來，說明它將成為下一步行政體制改革的重大方向性舉措，而這一改革的要點是圍繞政府在經濟社會發(fā)展中的角色調整展開。在中國逐步從計劃經濟向市場經濟轉軌的漫長體制變革中，政府角色如何適應社會轉型的需要，是我們至今仍在探索的問題。

盡管經過30年的改革，中國市場經濟體制已經初步建立，但由于政治體制改革的滯后，政府行政管理體制顯然尚未適應經濟發(fā)展的變化，一方面在市場中的干預過多過細，另一方面是行政角色突出、服務功能不足。正是基于這個基礎，“大部門制”的提出具有特別重要的意義。

從形式上看，“大部門制”是合并和調整政府機構，可以預計的是部級單位的合并和人員的縮減，但從更深層意義上理解，它是社會大轉型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。

這一轉變意味著，政府職能將以提供公共產品和公共服務為己任，意味著政府官員行政理念和行為的根本轉型，更意味著公眾對政府決策的參與和監(jiān)督。顯然，這一改變將使政府權力得以規(guī)范、回歸公共服務，當然也就更加符合現(xiàn)代市場經濟社會的需要。

第六次改革：體制性的進步

眾所周知，中國行政體制改革的歷史包袱格外重，因為它是由計劃體制轉型而來，而計劃體制最顯著一個特點就是部門管理，“條條專政”，部門的設置非常細。對此，長期研究中國政府管理和行政體制改革的專家、國家行政學院公共管理部汪玉凱教授感受深刻。

“最早是有一點業(yè)務就設一個部委，比如石油部、化工部、煤炭工業(yè)部、紡織工業(yè)部、輕工部……部門很多。比如機械工業(yè)部就設了9個部，一機部、二機部、三機部、四機、五機、六機直到九機部，有管常規(guī)機械生產的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的，有管火箭的，完全是學蘇聯(lián)那套計劃經濟模式。”

中國的政府部門曾經多到什么程度？一個數(shù)據(jù)可以說明問題，1982年改革之前，國務院的部委竟一度達到100個。 其后政府分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2002年進行了五次行政體制改革，內容都以“精簡機構、減少人員”為主。

“82年當年就一下精簡掉了39個部門，保留了61個部。后來隔幾年又膨脹起來了，就再精簡一次，就這樣經過一條精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的道路，國務院正式機構再沒有上過100個，大體保持到六七十個這樣的規(guī)模。”

然而至今，除國務院辦公廳外，國務院仍有組成部門28個，特設機構1個、直屬機構18個、辦事機構4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個，另外還有100多個議事協(xié)調機構。專家指出，由于中國政府機構設置過多過細，機構重迭、職能交叉、協(xié)調困難的情況十分普遍，成為中國政府職能與機構改革配套改革的重點與難點問題。

汪玉凱分析，此前五次行政體制改革的落腳點基本上是“精簡、統(tǒng)一、增效”，難以從根本上解決現(xiàn)有行政機構設置的弊病。而即將到來的第六次行政體制改革與以往最大的不同，是不再把裁減人員、裁減機構作為主要目標，而把政府的管理能力和其應有的責任聯(lián)系起來，強調政府公共行政體的服務職能，與以往五次改革相比，顯然是一種體制性的進步。

不過，多數(shù)專家也提出，雖然中國市場經濟體制已經樹立，配套的政治體制改革也進入到一個新的階段，實行“大部門制”管理可謂恰逢其時。但是政府轉型需要一個過程，漸進式改革仍是當前最現(xiàn)實可行的路徑。

從這個意義上說，“大部門制”改革將以何種方式、在多大范圍內鋪開，政府能在多長時間內完成職能轉型，卻還是一個未知數(shù)。相關討論反映在“大部門制”改革方案上，自然會形成不同的改革建議。

按照報告中行政體制構建決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則，大部門制設計必須對整個政府機構進行重新設計，明確劃分開行政職能，但是這種方案難度相對較大，有意見就認為從部委內部進行職能劃分更切實可行。

而從“大部制”的具體操作來看，參照國外經驗，“大部制”實施后農業(yè)、林業(yè)、水利等職能機構完全可以歸屬一個大農業(yè)部門；鐵道、交通、民航等職能機構，可以歸屬一個大運輸部門；煤炭、電力、核能、石油等機構，可由一個能源部門統(tǒng)轄；文化部、信息產業(yè)部、廣電總局等機構，一個大文化部就可涵蓋……

然而，如果中央對現(xiàn)有政府機構全盤進行重組，一步到位，必將牽動從中央到地方眾多部門和政府人員利益，遇到的阻力可想而知。

此外，“大部制”改革與政治體制改革密切相關，需要大環(huán)境的配套改革方能取得成效。所以，很多人難免擔心如果相關改革過多照顧現(xiàn)實可能性，在一些根本問題上改革不徹底，會不會延宕時機，最終演變成一場形式主義的過場。

中國改革發(fā)展研究院院長遲福林的看法是到了現(xiàn)在這個改革攻堅階段，更要全面理解漸進式改革，“它雖然是我們改革的基本經驗，但也加大了改革的不必要成本。漸進式改革不等于什么時候都沒有一個階段性的突破。”

預測：應該改變的幾大部門

值此改革關口，有關“大部制”方案的猜測在政府各部門間不脛而走，更多人關心的是，改革將從哪些部門著手？改革力度如何？部門職能將發(fā)生怎樣的變化？因為這一改革方案的實施將不僅帶來中央直至地方政府機構的可能性改變，更帶來深層次的利益調整。

作為國內體制改革的研究部門，中國（海南）改革發(fā)展研究院早在2006年就曾經提出過“大部門制”改革建議。院長遲福林表示，中改院年底前會向中央提出一個較為深入的方案。他認為，制定“大部門制”改革方案，最重要的是從市場經濟發(fā)展、社會發(fā)展的現(xiàn)實需求出發(fā)來考慮；目前大能源部、大運輸部、大環(huán)境部，是社會呼聲比較大的，也是現(xiàn)實條件相對比較成熟的，可以最先列入改革日程。

近年來，在全球化市場競爭的壓力下，加強國家能源戰(zhàn)略的問題日益凸現(xiàn)。此前已有媒體報道，在《能源法》即將出臺的背景下，建立一個統(tǒng)一的能源主管部門已成共識。

能源法起草專家組常駐專家肖國興就在接受記者采訪時強調：“無論是否成立能源監(jiān)管委員會，首要的問題是確立統(tǒng)一的能源主管部門。現(xiàn)在有十來個部門管理能源，從中國的現(xiàn)實情況來看，運行成本過高，行政效率過低。”這種情況下，站在可持續(xù)發(fā)展和適應于國家資源需求的角度組建一個大能源部，顯然是當務之急，也是長久之策。

而成立大環(huán)保部的設想，其實由來已久，這兩年相關討論更是一直沒有停歇過。在去年底，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會就曾經以一份正式的建議書上報給國務院，希望將國家環(huán)保總局升格為環(huán)保部，同時建議將地方環(huán)保機構變屬地為垂直管理。

客觀來看，目前中國環(huán)境保護滯后于經濟發(fā)展的形勢之下，環(huán)保總局面臨著巨大環(huán)保壓力，職能上卻并非國家環(huán)境保護的決策機構，權威性稍打折扣，在協(xié)調指導地方環(huán)保工作上難免心有余而力不足，這的確是現(xiàn)有行政機構職能設置的弊病所在。

而國家環(huán)保總局內部人士就向記者透露，明年環(huán)保總局升格為環(huán)保部的可能性十分大，當然也不排除借助“大部門制”契機、整合相關部門，組建一個適用于國家環(huán)境保護需求的大環(huán)保部的可能。

除了能源、環(huán)保部，大交通部也是近些年呼聲最高的整合方向之一。坊間傳聞是，鐵道部將被拆分為兩部分，一部分是鐵道行政機構，將并入交通部；另一部分鐵路企業(yè)則成立鐵路集團公司，實現(xiàn)市場化運作。

事實上，鐵道部內部人員對這種提法已不陌生。鐵道部經濟規(guī)劃院前任院長牛宗潤回憶，早在1998年第四次行政體制改革時，他們就聽到這樣的消息，鐵道部甚至專門騰出了一層樓的辦公室，為并入交通部作準備，但是臨到關頭，合并的事情又緩了下來。其后，鐵道部在部門范圍內改革力度很大，鐵道醫(yī)院、學校等附屬機構基本交由地方，“政企分開”也一直在進行之中。

牛宗潤認為現(xiàn)在鐵道規(guī)模減小很多，“已經沒什么東西了”，現(xiàn)在整合的時機應該比十年前要成熟得多。“交通的大部門體制最大的好處是有利于國家站在大交通的高度，通盤考慮、合理構建多元協(xié)調的交通體系，宏觀戰(zhàn)略性地調配鐵路、公路、民航等交通資源。”他的擔心是，鐵路、公路、民航三家整合背后還是有一些復雜的歷史問題有待解決。

國家工商總局市場司的一位官員對“大部門制”改革報以期望。他認為“不能再慢了，這個機會不抓住不知道又要等到什么時候了。”這位官員告訴記者，長期以來，工商與質監(jiān)已經成為機構職能設置沖突的典型反映，質量安全出了問題只能是彼此推諉指責，卻沒有一個協(xié)調統(tǒng)籌的部門，“再這樣亂下去就成笑話了”。

這位官員提出，當前市場監(jiān)管是個大問題，國家完全應該借助“大部門制”職能有機統(tǒng)一的優(yōu)點，充分整合工商、質監(jiān)、市場信息機構等，成立大的市場監(jiān)管部門，劃清各自職能，權責對應，把法律賦予政府的監(jiān)管職責履行到位。

除了上述呼聲最大的部門整合建議，有關專家還認為，從通盤上考慮，要認識到整個國家的中長期規(guī)劃和宏觀經濟政策穩(wěn)定的重要性，成立國家經濟專司中長期規(guī)劃和宏觀經濟政策的經濟部和經濟發(fā)展委員會，同時加強國家的對外經濟戰(zhàn)略職能，并把國有資產的戰(zhàn)略決策納入到政府政策職能中來。