遲福林：“大部門制”別無(wú)選擇

大部門制改革，不能以簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)整合為目標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代政府治理模式變化這樣一個(gè)前提、背景下來(lái)考慮。

一定要建立大部門制的體制機(jī)制，這個(gè)機(jī)制的設(shè)計(jì)是非常重要的。其中最關(guān)鍵的問(wèn)題是把政府相應(yīng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分離開(kāi)來(lái)。

“我們的社會(huì)需求發(fā)生了很大變化”

《小康》：自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了5次大的行政管理體制改革，這次“大部門制改革”與之前的5次有什么不同？

遲福林：有很大的區(qū)別。這一次機(jī)構(gòu)調(diào)整嚴(yán)格意義上講是在推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型、加快行政管理體制改革這樣一個(gè)背景下提出的，跟過(guò)去有一定的連續(xù)性，但是背景發(fā)生了很大的變化。

過(guò)去五次行政體制改革我們的目標(biāo)主要是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高機(jī)構(gòu)效率。這一次的主要目標(biāo)是建立良好的公共治理結(jié)構(gòu)。這是特定背景下的方向選擇。我們現(xiàn)在初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)于整個(gè)行政體制、權(quán)力運(yùn)行中的問(wèn)題就看得比較清楚了。這次實(shí)行“大部制”也好，改革整個(gè)行政管理體制也好，都是推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型的重要措施。

《小康》：行政管理體制改革走到“大部門制”這個(gè)階段，背后的深層推動(dòng)力是什么？

遲福林：主要是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求發(fā)生了很大變化。比如，一個(gè)是環(huán)境、能源的問(wèn)題突出了，可持續(xù)發(fā)展的矛盾問(wèn)題突出了，必然要求政府在職能或者機(jī)構(gòu)設(shè)置上適應(yīng)這個(gè)發(fā)展階段的要求；

第二個(gè)變化是公共需求、基本公共服務(wù)的問(wèn)題突出了。過(guò)去，發(fā)展的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)總量、物質(zhì)財(cái)富的增加。現(xiàn)在到了一個(gè)在物質(zhì)財(cái)富增加的同時(shí)、要求共享改革成果的階段，也就是基本公共服務(wù)的問(wèn)題突出了。在這個(gè)特定背景下，確定政府在公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用，就更加重要了。而且，這幾年大家對(duì)公共安全、住房等問(wèn)題以及政府在市場(chǎng)中如何維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、實(shí)行有效的市場(chǎng)監(jiān)管看得更加清晰了，客觀需要政府圍繞著全社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、基本而有保障的公共服務(wù)的要求來(lái)考慮這次機(jī)構(gòu)的調(diào)整。

此外，政府自身建設(shè)的矛盾更加突出。行政成本增多，行政效率不高，體制機(jī)制性的腐敗問(wèn)題逐步突出。所以要求行政管理體制改革盡可能朝著一個(gè)良好的公共治理結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展。

《小康》：是不是這種需求也是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而深化的？它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程有著怎樣的關(guān)系？

遲福林：應(yīng)該說(shuō)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的客觀要求。我把它概括為從生存型社會(huì)開(kāi)始進(jìn)入到發(fā)展型社會(huì)的必然選擇。生存型社會(huì)是以解決溫飽問(wèn)題為主要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)初步小康社會(huì)的目標(biāo)后，生存性壓力減弱，進(jìn)入一個(gè)發(fā)展型社會(huì)，以綜合發(fā)展、或者說(shuō)以人的發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展性壓力在日益增大。

為什么我們強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)？它是社會(huì)發(fā)展階段的客觀要求，這個(gè)階段更重視教育水平，教育的公平化程度、健康程度、社會(huì)保障程度，以及公共安全程度、環(huán)境保護(hù)程度。以人的發(fā)展為主體的基本公共需求的變化，是這個(gè)社會(huì)發(fā)展階段的必然要求。

它也是整個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的產(chǎn)物。比如說(shuō)進(jìn)入新世紀(jì)新階段，行政控制型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式需要轉(zhuǎn)型。政府應(yīng)當(dāng)首先提供良好的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，其次提供以基本公共服務(wù)為重點(diǎn)的社會(huì)性公共服務(wù)。此外，社會(huì)參與意識(shí)增強(qiáng)了、信息渠道增加了，現(xiàn)代政府的建設(shè)就必須本著以政府為主導(dǎo)、社會(huì)多方參與的方向發(fā)展，才符合多元利益主導(dǎo)下的社會(huì)發(fā)展方向。

《小康》：這樣看來(lái)，“大部門制”的提出有著深層的社會(huì)大背景，而不僅僅是一個(gè)單純從行政層面上解決機(jī)構(gòu)設(shè)置框架的合理性問(wèn)題。

遲福林：是的。我覺(jué)得這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)大背景特別重要。如果沒(méi)有這些背景，你現(xiàn)在談大部門制，還是把它理解成哪些機(jī)構(gòu)怎么合并、怎么調(diào)整，過(guò)兩年可能又要折騰。不能以簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)整合為目標(biāo)來(lái)推行大部門制，而必須建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)發(fā)展變化、現(xiàn)代政府治理模式變化這樣一個(gè)前提、背景下來(lái)考慮。這樣既便速度慢一點(diǎn)，但是方向選對(duì)了，實(shí)行大部門制才可能一步一步穩(wěn)妥地向前走。

“要建立大部門制的體制機(jī)制”

《小康》：那么按照漸進(jìn)式改革的思路，大部門制具體實(shí)施能否真正帶來(lái)政府公共管理的一種質(zhì)的飛躍？

遲福林：我們要了解推進(jìn)大部門制最大的難關(guān)是需要配套改革。推進(jìn)大部制不在于減少多少個(gè)機(jī)構(gòu)，減少多少個(gè)人，很可能今后有的部委還要增加人。關(guān)鍵問(wèn)題在哪里呢？我們現(xiàn)在圍繞著推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型這個(gè)大方向，大部門制的主要目的是提高決策科學(xué)性、推進(jìn)決策效率，所以中央政府要大大地加強(qiáng)決策的職能。在這個(gè)背景下，要把執(zhí)行、監(jiān)督職能分離開(kāi)來(lái)，就需要相應(yīng)的配套改革。

所以，要強(qiáng)調(diào)建立大部門制的體制機(jī)制，這個(gè)機(jī)制一定要合理，它的設(shè)計(jì)是非常重要的。如果光進(jìn)行簡(jiǎn)單的部門合并，而且沒(méi)有一種體制機(jī)制的改變，那我想換湯不換藥，有多大必要呢？

《小康》：怎么理解建立大部門制的體制機(jī)制？

遲福林：比如我們有的部委，它應(yīng)該成為一個(gè)決策部門，但是它相當(dāng)大的精力卻是搞資源配置，大量的精力放到執(zhí)行層面。其實(shí)，實(shí)行大部門制最重要的是強(qiáng)化決策職能，而相關(guān)的執(zhí)行職能應(yīng)當(dāng)從決策部門分離出來(lái)，并且這個(gè)執(zhí)行機(jī)制應(yīng)該是相對(duì)獨(dú)立、有自己獨(dú)立規(guī)則的，它不管決策只管執(zhí)行。然后監(jiān)督機(jī)制又是相對(duì)獨(dú)立的。這樣決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互聯(lián)系、又各自按照這樣一個(gè)體制機(jī)制去運(yùn)行，那這個(gè)大部門制才能達(dá)到目的。否則，簡(jiǎn)單地把機(jī)構(gòu)合到一起，把各種權(quán)力又揉合到一起，這種大部門制只是簡(jiǎn)單、表面的大部門制，不是一個(gè)真正的大部門制。

《小康》：在這方面，我們現(xiàn)有的行政體制機(jī)制設(shè)計(jì)存在怎樣的問(wèn)題？

遲福林：首先，決策職能過(guò)于分散，常常一個(gè)重大決策，需要幾個(gè)、十幾個(gè)部委負(fù)責(zé)，那么到底誰(shuí)對(duì)這個(gè)決策負(fù)主要責(zé)任？第二，在決策職能分散的情況下，使得相當(dāng)一部分部委把自己的主要職能放到執(zhí)行上，這就造成兩種后果：一是本應(yīng)是一個(gè)方面的決策主管部門，可它卻不對(duì)這方面的決策負(fù)最高責(zé)任；二是決策、執(zhí)行不分，大大強(qiáng)化了部門利益。第三，有些決策又過(guò)于集中在某個(gè)綜合部門，這就造成決策的扯皮和低效率。這種情況，對(duì)于我們權(quán)力運(yùn)行很不利。

大部門制改革要有政治體制改革的基本條件

《小康》：在這種背景下，是否意味著大部門建制不可能單兵突進(jìn)，還是跟行政管理體制改革、政治體制改革的步伐緊緊連在一起？

遲福林：它可以往前走，但要有政治體制改革這樣一個(gè)基本條件，如果沒(méi)有這樣一個(gè)基本條件，你想做是很困難的。因?yàn)樗巧婕暗缴鐣?huì)體制、經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制改革的某些關(guān)鍵問(wèn)題，包括干部制度問(wèn)題、中央地方關(guān)系等等。所以，這個(gè)事情第一相當(dāng)重要，第二相當(dāng)復(fù)雜，不僅取決于經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，也取決于社會(huì)體制、政治體制、文化體制改革、尤其是政治體制改革的進(jìn)程。再加上它又涉及到官員的利益、部門的利益，還需要決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分開(kāi)的體制機(jī)制設(shè)計(jì)配套，所以有很大難度。

《小康》：大部門制改革面臨這么多的難題，怎么能夠破除阻力使其順利推行下去？

遲福林：那就是要推行政治體制改革，政治體制不改革，想全面推行行政管理體制改革，把大部門制這樣一個(gè)制度推出來(lái)很困難；第二要加強(qiáng)中央最高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這一點(diǎn)十分重要；第三要明確部門職責(zé)，部門之間必須要有互相制衡。

現(xiàn)在最關(guān)鍵的問(wèn)題還是我們整個(gè)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)構(gòu)、運(yùn)行的體制機(jī)制嚴(yán)重不合理，作決策的最后不對(duì)決策職責(zé)負(fù)責(zé)，該做決策的人做了執(zhí)行，這套運(yùn)行機(jī)制決不是一個(gè)部門內(nèi)的，而是權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。

《小康》：客觀來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到這種程度，是否必將推動(dòng)政治體制改革進(jìn)程？

遲福林：應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放30年來(lái)，今天政治體制改革的現(xiàn)實(shí)需求比以往任何時(shí)候都大得多、全面得多，迫切得多，但是有些條件未必完全具備。所以為什么提出改革攻堅(jiān)，就是這個(gè)道理。我們只能是朝著一個(gè)既定設(shè)計(jì)的方向去走，條件成熟到哪一步，我們就做哪一步的事情。