３號(hào)文件對(duì)房地產(chǎn)將產(chǎn)生巨大影響

3號(hào)文件如果能夠真正落實(shí)下來(lái)，對(duì)違反規(guī)則者嚴(yán)厲處罰，那么，中國(guó)的土地使用效率就會(huì)提高

新年伊始，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為3號(hào)文件）。通知強(qiáng)調(diào)，為了切實(shí)保護(hù)耕地，就得大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、土地利用效率高、符合中國(guó)國(guó)情的土地利用新路子。文件認(rèn)為，節(jié)約集約用地是民族生存的根基，是國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大計(jì)，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是中國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一條根本方針。3號(hào)文件將對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生巨大影響。

提高土地使用效率刻不容緩

可以說(shuō)，土地與銀行信貸是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展與繁榮的核心。特別是在土地公有及銀行信貸政府嚴(yán)格管制的情況下的中國(guó)，土地與銀行信貸政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要性更為明顯。所以，近幾年來(lái)，對(duì)內(nèi)地房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控一直都是在土地與銀行信貸管理上。但是，由于對(duì)土地與銀行信貸管理的理解不同，出臺(tái)的政策也有所不同，達(dá)到的效果自然差距很大。比如，銀行的信貸政策直到2007年下半年才觸及問(wèn)題的核心所在（即對(duì)投資與消費(fèi)進(jìn)行區(qū)分，在此基礎(chǔ)上采取不同的價(jià)格）。對(duì)于土地，盡管這幾年來(lái)，政府出臺(tái)的政策不少，但實(shí)際存在的問(wèn)題與政策要求仍然差距很大。3號(hào)文件的出臺(tái)就是要縮小這種差距。

3號(hào)文件的重點(diǎn)與新意表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是如何提高土地使用效率；二是對(duì)閑置土地采取嚴(yán)格處罰政策；三是對(duì)違規(guī)用地禁止銀行金融支持。

3號(hào)文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了土地的使用效率問(wèn)題，并出臺(tái)相關(guān)規(guī)定來(lái)保證土地使用效率提高。事實(shí)上，任何國(guó)家的土地都是既定的，它不能多，也不會(huì)少。因此，如何更有效率地使用既有土地，是每個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展的根本所在。這幾年不少人一直在說(shuō)，房?jī)r(jià)上漲是由于住房供應(yīng)過(guò)少，因此，政府就得拍賣(mài)更多土地來(lái)建造住房，增加供給，以此來(lái)調(diào)整房?jī)r(jià)。但土地供給增加了，住房?jī)r(jià)格卻越來(lái)越高。也就是說(shuō)，這幾年土地供應(yīng)的快速增長(zhǎng)，沒(méi)有解決房?jī)r(jià)快速上漲問(wèn)題，房?jī)r(jià)上漲速度反而更快了。為什么？一是土地使用效率問(wèn)題，即不少拍賣(mài)出去的土地并沒(méi)有生產(chǎn)出可出售的住房。二是對(duì)住房的界定問(wèn)題。如果住房是投資品，而且這個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)又有政府隱性擔(dān)保，加之銀行低利率政策及信貸便利，豈能不吸引人進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)投資？這時(shí)，對(duì)住房投資需求是無(wú)限的，有效供給根本就無(wú)法滿(mǎn)足這種投資需求，房?jī)r(jià)豈能不漲？

在中國(guó)，深圳應(yīng)該是規(guī)劃比較好、土地使用效率較高的地方，但與香港相比仍然差距很大。香港的土地開(kāi)發(fā)了一百多年，僅用去了22%，但深圳的土地如果按目前開(kāi)發(fā)進(jìn)度，五年后就沒(méi)有了。再看看北京，盡管北京的土地是上海的6倍，但能夠產(chǎn)出上海房地產(chǎn)產(chǎn)值的6倍嗎？北京的情況如此，其他二線以下城市土地使用效率就更低了。因此，3號(hào)文件的出臺(tái)對(duì)內(nèi)地土地使用效率的提高是十分重要的。既然要集約型用地，提高土地使用的效率，那么，未來(lái)各個(gè)城市土地拍賣(mài)就得采取嚴(yán)格措施，做好土地使用長(zhǎng)期規(guī)劃。

土地自然增值收益應(yīng)歸國(guó)家

提高土地使用效率應(yīng)該注意以下幾個(gè)問(wèn)題：一是土地產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)保護(hù)，二是土地溢價(jià)如何來(lái)分配。

中國(guó)目前有兩種土地所有權(quán)：國(guó)家土地與集體土地。國(guó)家土地所有權(quán)表面上是土地公有制，但土地的產(chǎn)權(quán)界定在國(guó)家身上，這就面臨著公有產(chǎn)權(quán)虛擬性問(wèn)題。因?yàn)椋瑖?guó)家并不是一個(gè)具體的產(chǎn)權(quán)主體，而是必須通過(guò)一級(jí)級(jí)政府機(jī)構(gòu)中的人來(lái)行使公有產(chǎn)權(quán)。這樣就必然導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)運(yùn)作中嚴(yán)重的委托代理問(wèn)題。在這種情況下，土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的成本與收益就無(wú)法體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)所有者身上；反之，土地運(yùn)作代理人則能夠通過(guò)手上的權(quán)力，把土地運(yùn)作收益地方化、單位化甚至個(gè)人化。目前，中國(guó)土地市場(chǎng)腐敗、土地財(cái)富掠奪、小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題，無(wú)不源于這種土地所有權(quán)委托代理問(wèn)題。可以說(shuō)，中國(guó)的土地問(wèn)題如果不能夠從這根子上入手，要讓中國(guó)土地資源有效配置是不容易的。

此外，作為一種國(guó)際慣例，無(wú)論是土地公有制還是私有制，地盡其利、地利共享是現(xiàn)代文明社會(huì)政府基本的政策目標(biāo)。即使是土地私有制國(guó)家，如果私人違反國(guó)家賦予土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之社會(huì)目的，或較有私人用途價(jià)值更高的公共目的需要時(shí)，國(guó)家將行使最高支配權(quán)利，對(duì)私人土地所有權(quán)進(jìn)行限制，使土地資源能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益及社會(huì)職能，達(dá)到社會(huì)公平公正的理想。也就是說(shuō)，土地在國(guó)家支配權(quán)下，民眾自由管理、使用、收益、處理其土地所有權(quán)，這是土地完全所有權(quán)的性質(zhì)。但是，土地價(jià)值與個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)、投資環(huán)境改善和反映社會(huì)整體價(jià)值具有不可分離性，為了顧及社會(huì)公平性原則，對(duì)于非個(gè)人投資努力而來(lái)的土地增值部分，應(yīng)以賦稅手段收歸國(guó)有。

也就是說(shuō)，按照國(guó)際慣例，即使是在土地私有制國(guó)家，土地溢價(jià)可以分為個(gè)人或企業(yè)改善增值部分及自然增值部分。對(duì)于前者，由于是個(gè)人或企業(yè)投資，增值部分自然歸投資者所有。但對(duì)于后者，這一部分的土地溢價(jià)是非資本利得，其溢價(jià)不應(yīng)該歸個(gè)人或企業(yè)所有，而是要?dú)w國(guó)家所有。

土地稅收制度缺陷是房地產(chǎn)業(yè)混亂之源

就目前中國(guó)的土地市場(chǎng)來(lái)看，由于相關(guān)稅收制度不健全，過(guò)高的土地溢價(jià)導(dǎo)致內(nèi)地土地市場(chǎng)投機(jī)炒作嚴(yán)重。可以說(shuō)，中國(guó)的土地稅收制度存在嚴(yán)重缺陷，這是中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序混亂的根源。3號(hào)文件就是要對(duì)此進(jìn)行調(diào)整，但這仍不夠。

政府對(duì)內(nèi)地土地的管理，不僅在于如何保證土地使用效率，更重要是通過(guò)有效的土地稅收制度，把不是靠個(gè)人或企業(yè)努力所獲得的溢價(jià)收歸國(guó)家。不少人一直在強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)市場(chǎng)的國(guó)際慣例，但為什么在這一點(diǎn)上不按國(guó)際慣例行事呢？在土地私有情況下，自然的土地溢價(jià)都能夠收回國(guó)有，那么，在土地公有制情況下，為什么就沒(méi)有一種有效的稅收制度讓土地及不動(dòng)產(chǎn)的自然溢價(jià)為國(guó)家所有呢？這就是我們的土地稅收制度不足了。

當(dāng)然，在3號(hào)文件中，也要求了各地政府嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策。比如，土地閑置滿(mǎn)兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用。土地閑置滿(mǎn)一年不滿(mǎn)兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。這些規(guī)定無(wú)論對(duì)土地炒作、囤地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)都將產(chǎn)生重大影響。目前，關(guān)鍵是如何讓這些政策落實(shí)，不讓這些政策被地方政府化解。大家可能記得，2004年所謂的“8?31”大限，不僅沒(méi)有保證土地公平公正的合理交易，反而成了各地政府大量低價(jià)格出讓土地的契機(jī)。

從對(duì)閑置土地的處罰規(guī)定上，我們看到了政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)整頓的決心。在目前內(nèi)地房地產(chǎn)市場(chǎng)存在許多制度規(guī)則缺陷的情況下，盡管房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商一直在利用這些缺陷大獲其利，但政府也在不斷對(duì)政策進(jìn)行修改與完善。因此，內(nèi)地房地產(chǎn)市場(chǎng)回歸理性只是時(shí)間問(wèn)題。

總之，3號(hào)文件對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響會(huì)很大，問(wèn)題是這個(gè)文件如何落實(shí)與實(shí)行。如果這個(gè)文件能夠真正落實(shí)下來(lái)，對(duì)違反規(guī)則者嚴(yán)厲處罰，那么，中國(guó)的土地使用效率就會(huì)提高，內(nèi)地房地產(chǎn)市場(chǎng)也會(huì)出現(xiàn)大的改觀。

易憲容 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員