質疑土地儲備供應制度

實施我國土地供應的統一管理、統一調控，是國家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國最重要的土地使用制度之一。

2007年10月起實施的《物權法》第四十二條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實施。

然而，房屋拆遷所依據的《城市房屋拆遷管理條例》卻規定，只要符合城市規劃，有利于城市舊區改造和生態環境改善，保護文物古跡，便可在合法程序下實施拆遷。顯然，規劃項目的建設導向，背離了物權法所強調的公共利益原則的導向。

更讓人困惑的是，依據物權法，土地儲備中心儲備土地，除了完全市場化收購土地或行使優先購買權取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國有建設用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯手發布的《土地儲備管理辦法》中，土地儲備辦法不僅沒有明確，且在第十二條“因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。”這與征收不動產的“公共利益”導向，存在明顯偏差。

何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開，是排除了偏私或私利的公共權利和正義，是讓多數人享有的共同利益。其外延在不同國家和不同發展階段都有不同的詮釋。如美國聯邦憲法對土地征收有3個要件：合法程序、公平補償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過4項要件判定：①該目的影響的是與個人相對應的共同體；②法律左右征收后的財產使用；③公共組織擁有財產所有權；④公眾獲取占有收益。

目前，通過我國土地儲備中心儲備的土地，更多的是用于經營性用地開發。

土地儲備機構對儲備土地進行前期開發、保護、管理或臨時利用。完成前期開發整理的儲備土地， 納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。經營性用地供地方式，按照2007年11月起實施的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條規定實施：對工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

顯然，這里的經營性用地并不具備《物權法》公共利益的基本特征，實施土地儲備征收的要件缺乏。

經營性用地開發以商業利益為目標，土地收回及其房屋的動遷補償，應以民事協商方式為主。所以，土地儲備中心儲存經營性土地，已經不能簡單延續原有模式，即統一由政府根據城市規劃方案，頒布拆遷許可證，由政府實施動拆遷補償，收回土地，完成土地熟化，再通過招拍掛方式進入土地一級市場。面對《物權法》，我國繼續有效實施土地儲備與招拍掛供應制度的基礎已經受到嚴重動搖，面臨很大困境。

要解決一系列接踵而來的問題，首先需要明確何謂公共利益。公共利益的界定是個復雜而嚴肅的問題，隨著《物權法》的出臺，我國急需對公共利益的內涵和外延以及法律認定程序進行研究。同時，實施我國土地供應的統一管理、統一調控，是國家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國最重要的土地使用制度之一。所以，如何切實從理論和實踐層面解決我國土地儲備供應制度在面對《物權法》時所陷入的困境，已經迫在眉睫。