高速公路亂收費現象透析

如今高速公路幾乎都變成了收費公路為主。非收費公路為輔。并形成長期壟斷性經營。大規模延長收費年限，大比例提高收費價格。密集增設收費站。高速公路收費亂象。令人觸目驚心。成了人們關注的民生熱點之一。

借助昔日“貸款修路，收費還貸”特別政策的甘霖，中國高速公路在過去的二十多年中以迅雷之勢在神州大地伸展，讓世界領略到中國速度。據統計，從1984年至2005年，中國高速公路里程從零基點增加到4.1萬公里，躍居世界第二位；2005年全國公路客運量和貨運量分別達到169.74億人和134.18億噸，是1984年的4.35倍和16.98倍。然而時至今日，曾作為中國現代化標志的高速公路卻搖身一變為“留下買路錢的高價公路”?！百J款修路、收費還貸”的功能早已異化，高速公路成為一些地方財政取之不竭、用之不完的“錢袋子”。今年2月底，國家審計署公布了2008年第2號審計報告——《18個省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果》，據國家審計署的審計調查，遼寧、湖北等16個省市，在100條公路上違規設置收費站158個，至2005年底違規收取通行費149億元，按地方政府核定收費期限和目前收費水平測算，它們還將收費195億元。高速公路原本應是政府向全社會、全民提供的基礎設施、公共產品，應無償供全社會、全民享用的。自1984年中央出臺政策，規定高速公路以非收費公路為主，但為彌補當初政府投資的不足，可適當以貸款修路的收費還貸公路為輔。然而，地方政府反其道而用之，高速公路幾乎都變成了收費公路為主，非收費公路為輔，并形成長期壟斷性經營，大規模延長收費年限，大比例提高收費價格，密集增設收費站。高速公路收費亂象，令人觸目驚心，成了人們關注的民生熱點之一。

亂收費之表象

貸款早已還清，對社會卻秘而不宣。觸目驚心的亂收費現象，正是部門利益和地方利益蠶食民生利益，阻礙科學發展的真實寫照。我們可以從媒體上公開報道的，和審計報告中列舉的相關資料中，管窺我國高速公路的收費亂象。

——面團式的長壽收費期。投資33.8億元的濟南至青島高速公路，經測算收回投資并有合理回報的收費年限為12.65年，但批準的收費年限為30年，按2005年收費水平測算，將增加社會負擔275億元。按照國家相關規定，在2004年11月1日之前，經營性公路收費年限在30年之內，政府還貸的直到收回投資為止。濟青路現在是經營性的公路，是上市公司山東高速的一條路。當時給它確定的收費年限是收回投資再給50％的回報期。國家審計署根據現在的收益情況測算早就收回投資，不應該再收費了。但濟青高速公路自1992年開始收費，已經收了16年。按照2007年的收費水平，繼續收費12年將收費超過250億元。2007年山東高速年報顯示，山東高速2007年主營業務收入31億元。其中，濟青高速公路收入超過21億元。鄭州黃河大橋收費站，7000萬元銀行貸款1996年已還清，收費卻延至今日，多收14.5億元，并且還將繼續收費30億元。

——暴利式的收益回報率。北京市首都機場高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，在收費3年多后，北京市于1997年1月重新批準收費30年，至2005年底已收費32億元，估算剩余收費期內還將收費90億元。也就是說，照這樣收下去，到2027年，首都機場高速公路的總收入將是當初投資的10倍以上。如此高收益，堪稱暴利。

——隨意性的變更所有權。北京市將北京至石家莊高速公路北京段等3條已收費3至12年的政府還貸公路，劃轉給新設立的首都公路發展有限責任公司，使之變為經營性公路，取得了重新批準收費30年的批文。該公司1987年開始收費的北京至石家莊高速公路北京段總的收費期限達到42年，按2005年收費水平測算，累計收費將達93億元，為該公路建設時利用銀行貸款的16倍。收費公路在一些機構那里，正越來越成為壟斷和暴利的工具。北京的9條收費公路，無一例外都完成了從政府還貸路向經營性公路的轉變。此次國家審計署審查出的安徽省轉讓合巢蕪高速公路經營權，致使國有資產流失12.4億元。而與安徽合巢蕪高速公路經營權轉讓的嚴重問題類似的情況還有，10省市106個收費公路經營權轉讓項目中，地方政府越權違規審批項目64個，占項目總數60％。如滬杭高速公路等12條公路發生轉讓權18次，其中12次未經有關部門審批。再者多達70％的公路經營權轉讓金，是受讓方以被轉讓的公路作質押貸款來支付的。這些受讓方私企老板幾乎以零風險代價或幕后交易控制巨額公路國有資產，并從中牟取巨額暴利。真是“所有權一變，不盡財源滾滾來”。

——高密度的違規收費站。湖南長沙縣星沙收費站和星沙南匝道收費站，距離不到500米。在環長沙縣星沙20公里范圍內的收費站共有16個之多，李家塘收費站和大托收費站是最遠的，但距離也只有19.2公里，這16個收費站之間有8個相距在10公里之內。剛交完費，一腳油門后緊接著就是一腳剎車，因為又到收費站了。根據《收費公路管理條例》，非封閉式的收費公路的同一主線上，相鄰收費站的間距不得少于50公里。事實上，由于投資主體不同，他們在建立收費站的時候，絲毫沒有考慮過這周圍究竟已經建成了多少收費站。所謂“借貸修路，收費還債”的模式，已經逐漸被“投資修路，收費賺錢”或沒投資修路，也設站收費所取代。皖北有個縣將違規設置收費站作為增加財政收入的重要途徑。在縣城的東、南、北三個方向各建一個收費站，均掛上：“貸款修路，收費還貸”的牌子。把設置違規收費站作為生財之道的地方很多。

亂收費之惡果

全世界收費道路14萬公里，中國居然占了10萬公里。占全世界的70％。“十五”期間，除北京和上海外，16省(市)新增的二級以上公路，有67％為收費公路，截至2005年底，云南、四川、黑龍江、重慶4省(市)的收費公路占二級以上公路的比例均超過了80％。全國3000多個收費站，簡直就像3000臺印鈔機，這就是不少地方政府熱衷于設立收費站的原因。巨大的利益驅動力助長了高速公路的收費亂象；收費亂象導致了一系列惡果。

出現了還貸年限最長的路段。據資料顯示，廣東省74個公路收費站中，預計還貸期超過30年的收費站有33個，占45％，有6個還貸年限超過100年，其中河源江面收費站是756年!根據《收費公路管理條例》，我國政府還貸公路的收費期限最長不超過20年，經營性公路的收費期限最長不超過30年。756年，能夠收回多少錢暫且不議，單是756年之后，此路是否依然存在都很難說。而造成此種現象的原因就是，收費站每年用來還貸的錢，不及當年收入的5％。

出現了收費最昂貴的路段。四川一段僅有570米長的高速公路，通行費竟要收5元!因無立交橋，進入四川宜賓機場路須借道當地一段高速公路，而該路段有收費站。因高速公路是全省聯網電腦收費，收費起價5元，因此，過往車輛要交5元高速公路通行費。中國沒有統一的公路收費標準。有人曾計算，我國高速公路平均每公里通行費0.45元，有些地方收到了0.6元，從北京到上海公路收費高于坐飛機的成本。

出現了速度最慢的高速公路。八達嶺高速公路收費，站是連接關內和關外的交通要道，過往車輛非常多，堵車現象頻繁發生。據某過路司機計算，某天他在堵車段共走了約5公里，歷時4小時零4分，算下來時速約1.22公里。一輛貨車從交費、過磅、受檢，需要好幾分鐘的時間。而收費站管理方未把轎車與貨車提早分道，使路過此段的轎車司機也成了受堵陪熬的人群，這個路段每天一堵車就是幾十公里、幾個甚至十幾個小時。司機們交的高速公路費，換來的就是每小時1.22公里的“高速”。

出現了農村“板凳收費站”。陜西省寶雞市境內的310國道晁峪收費站附近，一些司機為了逃避交國道費，開車繞進國道旁的陳倉區坪頭鎮新安村的鄉間小路。這成了當地村民的“發財路”，他們在路上擺上板凳設卡，對過往的司機公然收費。這種露天的“板凳收費站”，可謂投入小，收益高。村民們認為高速公路和國道可以無限期收費賺錢，鄉村小道也可以收費。事實上，只要小道收費不超過高速公路和國道，“板凳收費站”就有市場。明知違法，但是各部門聯合執法依然無效?！百I路錢”的思想已經在村民的腦海中根深蒂固。

出現了嚇走外企的高價收費站。湖北有個吳家山收費站，據說是全省收費最高的收費站，多年來，由于過往車輛承受不了高額的運營成本，紛紛繞路逃避收費。有報道說，高額過路費已迫使300家外企外逃，稅收損失達15億元。一臺載貨30噸的9.6米貨車過往收費站，空車收費30元，滿載收費350元左右，一個來回成本近400元。個體運輸者承受不了。武漢市金誠國際石材城每天進出的貨車有50多臺，每年為此支出200萬元，企業叫苦連天。誰都知道逃費不對，但司機們確實有不得已的苦衷。

出現了逃費服務職業者。有媒體報道，有些地方的收費站周邊，不少人叫賣“逃費地圖”，而且生意不錯。究其原因，往來貨車通過這個收費站，至少要交納二三十元，而“逃費地圖”一張才賣5元，司機們都覺得值。還有些人在收費站周圍專門為過往大貨車指路逃費，收取手續費。逃費行為不可取，但如果收費站一直只“收”不“廢”，選擇“逃”的人恐怕會只增不減。

出現了大量“特權車”。由于高速公路收費站多、且收費高，收費期限長，導致許多部門千方百計爭取“特權車”名額，有的制造假免費征，掛假牌照，甚至掛假軍車牌照逃費。部分收費公路管理問題突出。一些地方政府和交通部門隨意擴大通行費減免范圍，導致“特權車”、“人情車”問題嚴重。遼寧、山東、重慶等15省(市)交通部門違規向5.9萬輛車發放“免費卡”、“公務卡”、“減繳證”等，造成“特權車”、“人情車”問題嚴重。僅2003年至2005年，就違規減免一些政府機關、交通系統單位和個人應繳的通行費8.4億元。審計報告所列舉的只是有代表性的幾個事例，其實全國各地的“特權車”現象普遍存在，一年不知要漏掉多少通行費。

出現了明顯的債務風險。有些地方大量借債建設收費公路，加重了建設方的債務負擔，至2005年底，18個省(市)收費公路銀行貸款余額高達8000多億元。部分收費公路存在償債風險，2001年至2005年，吉林等8個省(市)因修路需償還銀行貸款本息1090億元，而同期收取的通行費扣除必需的管養費用后僅680億元，缺口410億元。

出現了嚴重的“公路腐敗”。自80年代我國開始建設高速公路以來，因高速公路而走上腐敗路的，從省市自治區的副省長到交通廳廳長、副廳長、工程指揮長，到地市縣負責工程招標、工程承包、工程建設的官員，因貪污受賄紛紛落馬的為數不少，其中不乏被判極刑者。至于工程承包，分包、施工中的腐敗更是比比皆是，在有的地段，平均每公里就查出一個貪腐分子，真可謂駭人聽聞!高速公路建成通車后的收費經營、經營轉讓、公司上市，更是滋生腐敗的溫床。高速公路成了官商勾結、權錢交易、貪污腐敗的高發區和重災區。

亂收費之根源

高速公路之所以出現收費亂象，其根源是多方面的。

一是地方政府認識上有問題。首先在設置收費站這一關鍵環節上，審計署給出了四個原因：一是公路未使用貸款或貸款已還清，但仍收費；二是在國家明文禁止的三級公路上收費；三是采用“一站多點”的辦法，異地設置收費站；四是未建公路先收費或邊建邊收?？梢哉f，設置收費站是利益鏈之首，是維持其下游利益集團得利的核心。一些地方政府，或想蒙混過關，或借助強力，或重復設局，或寅吃卯糧?？傊?，要么于法無據，要么違法違規。

二是相關法律法規不健全與有法不依并存。20多年來，一方面收費公路的法規尚未完整建立，政策大于法律、以地方規定取代法律的現象并不鮮見。正如審計報告所揭示的那樣，凌駕于法律之上的“特權車”和“人情車”泛濫；部分省市急著上馬高速公路項目，建成后利用率極低，償債風險巨大，“公路腐敗”案件層出不窮。另一方面有法不依。在遏制公路超期收費問題上，其實并非無法可依。“收費期滿必須終止收費”在《公路法》、《合同法》、《收費公路管理條例》、《價格法》等法律中早有過明文規定。這么多法律，哪怕其中只有一部法律真正發揮作用，甚至只有一個條款落到實處，公路收費都不至于失控。權大于法的現實中，當一個法律針對一種“政府能從中受益”的事情時，總會顯得脆弱無為。國務院頒布的《收費公路管理條例》早已明確規定了收費公路期限、標準，可是未見哪個地方執行。2007年7月，北京市第十二屆人大常委會第三十七次會議表決通過了《北京市公路條例》。條例中規定，收費公路收費期滿應當按照規定拆除收費設施停止收費，并由市人民政府向社會公告。政府還貸收費公路的車輛通行費，除必要的管理、養護費用從財政部門批準的車輛通行費預算中列支外，應當全部用于償還貸款，不得挪作他用。北京市的這一法規當時在全國影響很大，可是，此法公布后，北京的高速公路違規違法收費照舊。北京有一家公路管理公司公開宣稱，他們就是再收費一百年也合法，何其霸道和囂張!

三是收費公路衍生了貪婪的利益小群體。收費公路管理經營部門機構臃腫，人浮于事，通行費收入，服務區、加油站、廣告經營收入，都主要用于人員經費開支，而且還挪用國有資金，違規多征占土地謀利。大量土地資源被違規征用或閑置。審計調查發現，浙江等17個省(市)667個收費公路項目，共征用土地272萬畝，其中違規審批、未經批準占用、以綠化及服務區建設等名義多征占和閑置土地達96.2萬畝，占征用總量的35％。

收費公路管理經營部門人員收入高得出奇，一名普通收費員的月收入高達上萬元。無怪乎中國社會科學院一位老研究員調查后發現，一名高中畢業后當上收費員的18歲小姑娘，居然月收入1萬多元，其待遇遠遠超過科學研究人員，真是不可思議。

交通等政府部門提高收費標準，動輒以億計斂取通行費，從通行費中提成發放高額獎金、福利等；還有將收費公路經營權違法流轉，隱蔽分肥；天文數字的通行費還用來供養冗員，或者被閑置、截留、挪用，進而結成一個共進退、抗拒改革的利益同盟。事實上，它有著穩固的根基和現實影響力。從某種意義上說，當地方政府爭相確立“路權”的勢力范圍，并自引為卓著的民生政績時，一座座非法的收費站已給社會投下陰影。

四是納稅人的權利缺位。高速公路開始是通過納稅人交的稅以及后來人們不停地交過路費建起來的，它的主權是屬于納稅人的。但是有些高速公路公司現在是上市公司，收益卻要分給所謂的其公司股東們，憑什么要納稅人掏的錢讓上市公司的股東們受益呢?這其實是一些地方政府通過國有企業對納稅人權利的侵犯和掠奪!

五是地方政府利益驅動。從表面上看，公路超期收費的獲益者是許多企業。其實不然，一些地方政府實際上扮演著非常重要的利益角色。首先，許多超期收費的公路并非企業經營，而是地方政府在“收費還貸”的名義下收“買路錢”。那些收費很多都直接進入了地方政府部門的“小金庫”，成為其取之不竭的財源。正如“養路費”在不少地方已成為“養人費”一樣，公路收費也已成為一些政府的“養人費”。即使是“經營性公路”，其中也有政府的利益，許多“經營性公路”都是由“政府還貸路”轉變而來，利益集團在其中獲得了相當多的利益，以至如今不得不縱容企業超期收費。還有，當下一些收費公路的貸款、還貸等情況，完全是一筆糊涂賬，許多部門在暗箱操作中攫取著許多見不得陽光的利益。

治理亂收費之策

如何治理公路收費亂象，使其向公益性回歸?

一是要提高透明度，自覺接受公眾監督。向社會公開收費公路的相關收費細節是大勢所趨，是落實政府信息公開的必然要求。

收費公路上的收費亂象問題，單純依靠審計署是不能解決的。審計署所做的充其量是事后監督，而事前監督必須也只能依賴于公開透明。當前應該給“問題公路”打上“制度補丁”，如，可以考慮讓所有收費站在收費牌前都豎起一塊牌子，上面注明國家核定的收費年限、收費標準、建設資金、貸款資金，以及每年的收費總額。既然公路從建設到維護都是現在和未來的公路用戶出的錢，政府應該讓公眾參與選擇，用什么樣的方式解決交通問題，解決到什么樣程度，需要付出多少代價，還需要建設多少收費站等等，應盡量公開。

二是要強調政府作為投資的主體?，F在，政府財政盈余，已經告別資金短缺時代，政府應該成為公路投資的主體。美國就是這樣做的。美國全國擁有8.9萬公里高速公路，只有大約8000公里是收費路段，而且收得很少。原因就在于，美國政府是公路投資的主體，確保了公路的公益性，也因此使整個社會的效率得以大幅提高。中國國務院《收費公路管理條例》規定，還貸公路在批準收費期限屆滿前已經還清貸款的，必須終止收費，實行免費通行。許多地方的公路公司早已通過收費還清了債務，可是就是不愿中止收費，所收取的費用沒有合法根據，屬于不當得利。

三是要還路于民。收費站成了“權力釘子戶”，某些地方政府編造理由宰割公眾，權力自肥。其實根治收費亂象，藥方很簡單，關鍵是地方政府有無勇氣放棄這塊“權力肥肉”，實實在在把好處讓給百姓。公路從收費向公益性回歸，不僅將惠及普通民眾，整個社會都將因此深深受益，因而，政府在資金充盈的情況下，通過回購的方式減少收費公路的數量，不僅是可行的，也是公眾所期待的。

四是要依法對現有的收費站進行全面檢查，不合法的堅決取締。在一些地方，收費站“摩肩接踵”，相當一部分都是違法而設?！妒召M公路管理條例》第十二條明文規定：“非封閉式的收費公路的同一主線上，相鄰收費站的間距不得少于50公里。”在現實生活中，許多收費站不符合這一標準，卻依然我行我素，違法成本過低又鼓勵了新的收費站的設立，最終導致了收費站的泛濫。還有一些公路原本是政府投資建設的，但一些政府對公眾掩蓋真相，設置收費站收費，對于此類收費站應堅決取締。

五是要對收費標準和還貸年限進行專項治理。根據我國法律規定，政府還貸公路的收費期限，最長不得超過20年。經營性公路的收費期限，最長不得超過30年。要下決心對那些違法違規的收費站進行專項治理，要首先向那些在社會上反響強烈的、宣稱還貸年限超過100年、數百年的嚴重違法收費站開刀，以儆效尤。

六是要接受人大代表的監督?；谌舜蟮谋O督職能，各級人大代表應行使職責，促使地方政府接受人大監督，盡快解決公路亂收費現象。