公共部門戰略管理的問題與缺陷探析

摘 要：公共部門戰略管理的興起受到私營部門戰略管理的示范性影響，也是公共部門管理改革以及環境變化的必然結果。作為一種新模式，公共部門戰略管理在性質、目標、環境和過程上都有區別于私人部門的特殊之處。應重視差異，并且看到我國公共部門在戰略管理實踐中缺乏前瞻性、缺乏明確的戰略實施步驟和實現戰略目標的人力、物力、財力及軟環境資源的現象，適度地借鑒戰略管理的精髓對改善我國公共部門傳統行政方式造成的困境仍是必要的。

關鍵詞：戰略管理；公共部門；私營部門 

中圖分類號：C931文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）05-0056-02

1 概述公共部門戰略管理

20世紀70年代末80年代初，戰略管理理論逐漸成為企業管理中的一個重要研究方向，從而導致了西方20世紀80年代企業管理中的戰略管理時代的來臨。與此對應的是，在公共部門由于內部官僚機構產生的機構臃腫、效率低下、人員僵化、程序冗雜招致廣泛的批評，加上由此產生的一系列信任危機、管理危機和財政危機，新一輪的行政改革運動開始興起。正是在這場轟轟烈烈的新公共管理運動中，戰略管理理論得到進一步的發展和應用，它被相信具有使得公共組織更富于效率、責任和遠見的作用而被引入公共部門，產生了公共部門戰略管理的學科分支和行為模式。公共部門戰略管理途徑是一種公共部門管理（尤其是政府管理）的新實踐模式，又是一種公共部門管理的新研究范式。

因為戰略管理源自私營部門的概念，是為其追求合理的自身利益的最大化而產生、存在的，“這種方法假定要有明確的目標、利潤和經濟目的、無限的行動權力、秘密開發、有限的行動責任，以及通過市場機制對產生出來的經濟結果進行檢測等等”（Nutt and Backoff，1992，p.23）。相比之下，公共部門會存在著諸如“涉及憲法規定、立法和司法命令、政府法規、管轄權限、稀缺資源、政治氣候因素、客戶與委托人的利益等”（MaCaffery，1989，p207）等。

2 公共部門戰略管理存在的問題

由于公共部門戰略管理理論及實踐參考經驗來源都是與之有很大差異的私營部門，再加上戰略管理理論自身存在的缺陷，所以施行過程中必然要作許多的改進。

歐文·休斯在《公共管理導論》中，將對公共部門引入戰略管理及戰略計劃的批評意見歸納為七個方面（前三種是奧爾森和伊迪提出的）：(1)正式的戰略計劃過程設計過于抽象，沒有考慮在社會—政治環境的動態發展；(2)正式的戰略計劃過程面對迅速變化和動蕩不安的外部環境時，顯得過于遲鈍；(3)正式的過程與創造性和革新相違背；(4)將戰略概念照搬到與私營部門差異很大的公共部門可能產生問題；(5)產生追究責任問題以及造成政治控制上的問題；(6)設定組織的目標不清，戰略考慮毫無意義；(7)公共部門的時間觀念過于短暫，因而任何長期觀點都必定遭到失敗。可見戰略管理跟其他管理理論一樣，是雙刃劍。在帶給公共部門統一目標、較好的協調性、對自身更深刻的理解和使行動有序性外，也帶來了一些不便。

（1）戰略管理指出了方向也蒙蔽了視線。

在公共部門改革過程中，特別是像我國一樣的發展中國家，轉型過程中出現的很多新現象新問題，即使在世界范圍內也是沒有借鑒對象的。如果一昧強調目標的明確，容易忽略前進過程中出現的新變化新思路或者新問題。

（2）戰略集中了集體力量也導致了“團體思維”。

由于在公共部門中存在著“委托－代理”問題（Principal-Agent Problem），其存在著轉化成謀求組織內部利益最大化工具潛能，例如制造更多的需求來滿足官僚對機構膨脹、謀取更大權力資源的需求，增加不透明度來加劇由于信息不對稱而產生的監督難度等等（Arey L.Hillman，2003，pp216-218）。高度專注會失去外圍眼光，也失去了其他獲得成功的可能性。

（3）戰略定義了組織也引起模式化。

過分清晰地定義組織也意味著過于簡單，有時就容易引起模式化，從而會喪失整個組織體制的豐富性。公共部門戰略管理目標在于爭取兼顧各方面利益需求達到社會公平和諧，如果組織模式單一，則很難對突發事件做出及時反應，造成組織的僵化遲鈍。

3 結語

最后，正如休斯所指：這些批評意見沒有一個能夠完全否定在公共部門運用戰略觀點的價值。它們對那些過高的期望是個警示，并指出利害關系人必須認真執行戰略。戰略管理不能過于僵化，要使利害關系人認真執行，應有助于管理，而不是以其自身作為目的。由于一方面，執政黨掌握和運用國家最高權力核心與人事任免權，另一方面，政府能根據局勢發展的需要而統一調配資源，證明戰略管理是適合在我國政黨組織形式中運用的。

但現階段公共部門戰略管理現實操作中還存在一些問題，所以避免對戰略管理的盲目崇拜也是非常重要的。即如布賴森所說：“戰略計劃自己本身不是目的，只是一套協助領導者制定決策和采取重要行動的觀念，只有當它幫助重要決策人通過戰略方式進行思維與行動時，才顯示出它的價值。”

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