關于縣級財政困境出路的對策思考

摘 要：對于縣級財政的困難問題，試圖按現象-原因-解決的邏輯順序，層層推進，由表及里的闡釋縣級財政困難的原因，并通過框架外和框架內的解決方案分解，給出短期和長期的政策路徑。

關鍵詞：縣級財政；財政收支困難 

中圖分類號：F81文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）05-0094-02

1 縣級財政的地位和作用

“郡縣治，天下治”，縣級政府是中國歷史上最重要和最穩定的政府級次，它在中國政治穩定和經濟繁榮以及社會管理等方面發揮著無可替代的作用。而縣級財政作為具有財政運行能力的最低的政府級次，綜合反映了各種的收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經濟運行問題，有地方財政運行的“晴雨表”之稱。

2 當前縣級財政所遭遇的風險和困難

然而，現實情況是，縣級財政危機重重，具體表現在：

（1）收支失衡，財政收支缺口大。

收入方面，縣域經濟主要是由鄉鎮企業所代表的工業經濟和農業經濟所組成。但進入21世紀特別是加入WTO之后，廣大鄉鎮工業基礎薄弱，生產技術落后的劣勢愈發顯現，在國有企業和外資企業的夾擊下競爭乏力，效益低下；農業經濟自身固有的自然風險和市場風險使農產品的附加值只能在一個低水平?？h級財政財源受到限制，收入水平較低。支出方面，分稅制財政體制改革貫穿著“資金向上流動，事權向下流動”的宗旨，因此，縣級財政承擔了太多諸如醫療保健支出、興修水利支出、公路建設支出之類本該由中央或省級財政負擔的財政支出。收入與支出的不對等導致財政收支缺口越來越大。

（2）債務纏身，風險不可回避。

《預算法》第二十八條規定地方各級預算不列赤字，但事實上地方財政特別是縣級財政欠債多早已是公開的秘密。據有關資料顯示，2002年，我國2030個縣域單位中，共有赤字縣706個，財政補貼縣914個，兩者合計1620個，占總數的近八成。此外一些縣雖然賬面上沒有赤字，卻存在著巨大的隱性赤字（以當年應付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字）。

（3）機構運轉艱難。

“建設”資金“吃飯”用。大多數地區的財力只夠發工資和維持一般運轉，縣級財政停留在“吃飯”水平上，公共事業建設資金甚少，基礎設施十分落后。再加上中央的事權下放和近些年鄉鎮財政的支出責任逐步上移至縣，提供本級次的地方性公共商品這一縣級財政的應有之義成了空談。

3 縣級財政困難產生原因的表層揭示

從表面上直觀地看，縣級財政困難的原因無非是收支兩個方面。收入方面，縣級財政缺乏穩定和優良的稅種導致收入缺乏合理充沛的來源，阻礙了縣級財政的有效運轉。支出方面，馬斯格雷夫和羅斯圖的經濟發展階段論論證了在客觀上當前經濟發展階段我國縣級財政支出規模不斷增大；公共選擇學派則論證了在主觀上官員擴大預算支出的沖動。

4 縣級財政困難產生原因的內在分析

（1）改革開放以來，橫向分割尚未被完全打破。

計劃經濟下中央與地方財政關系的一個特征就是縱向的集中和橫向的分割，改革開放以后，中央對地方的縱向放權讓利進展迅速，也很快取得了巨大的功效，但橫向的分割堅冰一直未被打破，戶籍制度的瓶頸使得城鄉二元分治體系仍在繼續，廣大農民被圈在土地上，無法匯入工業化、城市化的洪流，農業生產的相對低下的效率使其無法提供充足的財政來源。

（2）資源稟賦的天然缺陷。

不可否認，在中國這樣一個幅員遼闊、自然條件差異巨大的國家里，必然存在一部分地區身處窮山惡水，資源匱乏、交通不便、環境惡劣，發展具有先天的不足。這樣的地區想要實現財政的自給自足在短時期內并不具備可行性。

（3）分稅制的不完善性。

1994年建立起來的分稅制其本質上是一個中央與地方利益博弈的過程，由此而產生了兩個問題：一是體系的不完善性特征，是中央財政與地方財政討價還價中形成的折衷、妥協的結果，不具有長期適用性，對許多利益分配問題進行了回避，采用稅收返還的方式作為權宜之計。二是在利益分配的博弈中縣鄉兩級并未能參與進來，由此造成了縣級財政的利益遭受了某種程度的損失。

縣級政府事實上承擔著許多本該中央政府承擔的職能，從而加劇了縣級財政的困難。

分述如下：一是縣級財政主體稅種缺乏。自分稅制改革以來，縣級政府主體稅種不足，地方稅收收入占地方財政收入比重呈下降態勢，行政性收費、罰沒收入和其他非稅收入成為拉動財政收入增長的主體。二是在財權向上集中的同時，存在事權下移的傾向，“中央請客，地方付錢”，即將部分應由上級財政負擔的財政支出全部或部分下放給地方政府，包括近年的基礎教育減免費用在內的多項財政支出都由縣級財政承擔重負。

5 制度層面的改革目標

（1）建立科學的轉移支付制度。

從數量上考慮，應進一步加大財政轉移支付力度，擴大省以下轉移支付資金規模。分稅制實施以來，中央財政收入占全國財政收入的比重快速上升，而省以下，尤其是縣級財政收入的比重逐步下降。因此進一步加大中央財政對地方、尤其是對縣級財政轉移支付力度，擴大其規模是現實選擇。

從方向上著眼，調整轉移支付結構，加快構建科學的均等化轉移支付制度。尤其是要逐步減少專項類轉移支付，以便調動縣級政府當家理財的積極性。

盡快修訂《預算法》，增加有關轉移支付的條款，賦予財政轉移支付相應的法律地位；制定有關轉移支付的單行法規，對轉移支付的政策目標、資金來源、核算標準、分配程序、分配公式等做出具體的、權威的統一規定，確保公共財政下的轉移支付有法可依。

（2）分稅制的重構。

針對縣級財政解困問題，各地有一些試行做法。但就目前的試行情況來看，各地做法不一，效果各異，利弊兼有。想找到一條在全國范圍內具有普遍意義的縣級財政解困之路并沒有很大的現實意義。中國是一個有著960萬平方公里面積、13億人口的國家，中國的許多省份也相當于一個大國，因此，機械照搬分稅制并沒有實際效果，應該鼓勵省以下財政體制的多樣性。

6 制度框架內的解決辦法

6.1 妥善處理縣級財政債務問題

（1）樹立正確的債務風險觀。在工作中做好債務風險分析，不僅僅要考慮建設項目的預期收益，還要充分考慮是否存在無還款能力的風險，在立項時必須堅持收益與風險對等的原則。規范行政行為，做到舉債適度，不能超越財力搞建設。應當建立有效的債務控制機制，將消化存量債務和控制新債務工作納入各單位年終政績考核當中。

（2）在政府債務揭示與披露問題上，要堅持客觀性、及時性、完整性、謹慎性的會計原則，對政府債務進行充分、及時、系統的揭示與披露。

（3）強化還款意識，每年制定詳細償債計劃，將到期債務列入當年預算，建立縣級償債目標管理責任制。

6.2 優化財政收入能力

新稅種的課征需要經過論證和立法的過程，具有很大程度的時滯性，因而在當前的制度性框架內，最重要的是提高對現有稅源的征管水平，建立一支業務能力強的稅收征管、稽查隊伍，在不破壞稅基的前提下，盡可能的應收盡收。同時，可以研究清費立稅工作，公共收費的立法級次較低且很多都反映在預算外乃至制度外收入之中，具有很大程度上的隨意性，通過費改稅可以促進收入來源的制度化、規范化、法制化。

參考文獻

［1］賈康.地方財政問題研究［M］.北京：經濟科學出版社，2004.

［2］陽敏.中國基層財政之困［J］.南風窗，2006，（3）.