完善社會保障體系 促進和諧社會發展

摘 要：在中國的改革發展進程中，社會保障作為一種以解除國民生存危機和保障國民基本生活為本源職責的制度安排，現代社會保障更是顯著地具有了增進國民福祉及促進社會和諧發展的責任。因此，關注中國現階段的社會公平與社會發展，便不能不關注中國社會保障制度的改革與發展。

關鍵詞：社會保障；法律；改革

中圖分類號：F04文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）05-0290-01

社會保障是國家通過社會再分配方式對社會成員面臨的生、老、病、死、貧困等各種風險給予安全保障，是維護社會穩定、促進經濟發展、矯正和彌補市場經濟的各種缺陷、促進社會公平的重要機制和手段。但我國當前的社會保障體系還存在諸多問題，對未來體系的建設仍需進一步深刻思考。

1 當前我國社會保障制度建設存在的主要問題

（1）立法工作嚴重滯后。縱觀世界各國社會保障制度建立和發展的歷史， 無一例不是立法在先。比如開創社會保障先河的德國， 就是在1883 年由政府頒布《勞工疾病保險法》。然而中國直到目前為止尚無一部綜合性社會保障法律。作為社會保障的核心，社會保險制度理應在社會保障法群中首先面世。立法行動總是落在經濟發展的后面， 處于一種被動狀態。由于社會保障立法滯后， 仲裁機構和人民法院對社會保障爭議案件的處理， 也處于“無法可依”的狀態。

（2）立法體系不健全。作為社會保障法核心部分的《社會保險法》尚未出臺，現有的零散頒布的各種條例、決定， 相互之間缺少必要銜接。由于中央集中立法嚴重欠缺， 地方立法畸形繁榮發展。這些地方制定的規章制度， 立法者是多種主體參與， “法出多門， 各行其是”，甚至相互沖突矛盾， 使一些本來已有的地方社會保障立法也陷入“有法難依”困境。

（3）立法層次不高。社會保障法在立法層次上按理應該由全國人民代表大會制定， 但現實是人大立法少， 行政法規多， 立法層次低。據統計， 到目前為止涉及與社會保障相關的法律僅有7 部是全國人大通過的， 而且是與其他內容混和， 并非全部適用于社會保障領域， 其規定還不是主要的社會保障系統。而由國務院及相關部委頒布的各種行政法規至少在100 件以上。這些行政法規大多數以“規定”、“試行”的形式出現， 它們是解決社會保障工作所面臨問題的主要法律依據。這種現狀顯然與社會保障法的地位是不相符合的， 它帶來的結果是社會保障立法嚴重缺乏權威性和穩定性。

（4）立法適用范圍窄， 權利不對等。從各種行政法規的適用范圍來看，占中國總人口80% 的農民一直不在社會保障范圍內。雖然新出臺的兩個條例擴大了享受社會保險成員的范圍， 但仍顯不夠寬闊。享受社會保障對象的有限性與世界各國“社會保障實施對象均是全體公民”的標準相比， 適用范圍顯得過窄和不合理。另外， 按照《勞動法》等法律、法規規定的新模式， 社會保險費用由國家、企業、個人三方共同負擔， 由于法定比例欠合理， 國家只有少量補助， 職工個人繳費比例不高， 社會保險費用主要由企業負擔， 造成企業不堪重負，使之成為目前國有企業改革的主要困難之一。

2 對我國社會保障制度未來改革的幾點思考

（1）加快社會保障立法進程。首先， 由地方立法向中央立法發展。進入社會保障制度總體設計與整體推進階段時， 必須高度重視并有計劃地制定全國性的社會保障法律和法規。就社會保障進行立法是在全國范圍內使社會保障制度走向統一的基本保證。其次， 由分散立法向相對集中立法發展。國務院或其職能部門發布的大多是解決實踐中的某一個具體問題的指示、意見等， 致使與社會保障有關的法律、法規、政策數以百計。這種過分分散的立法局面，不利于社會保障項目的均衡發展，因此， 現階段是到了考慮向相對集中立法發展的時候。最后， 由行政立法向人大立法發展。缺少人大立法和過多行政立法的局面， 是無法滿足社會保障制度正常運行需要的。

（2）建立一套完善的社會保障基金法律制度。我國社會保障基金從運行模式上看， 主要分為兩部分: 一部分是社會救助、社會福利和社會優撫基金， 這部分保障資金主要來源于政府預算和各種社會捐助， 屬國家責任。另一部分是社會保險基金， 它由國家、社會( 單位) 和個人共同負責籌集。目前， 社會保障基金的支付風險問題已成為我國社會保障制度實施過程中遇到的一個非常突出和棘手的問題。因此， 要解決這一問題， 我們必須通過立法來加大強制征繳社會保險費的力度。同時， 依法采取多種方式充實社會保障基金，通過多種開源方式來依法籌集社會保障資金， 以確保社會保障制度正常運行。

（3）以社會公平為基本原則， 加快農村社會保障法律制

度建設。從年人均占有社會保障費上看，城鎮人均占有達455 元， 農民人均占有僅15 元， 相差整整30 倍。現有政策和措施不能從根本上解決鄉村人口的社會保障問題。在農村養老保障問題上必須強調國家的責任，國家應當通過財政補貼的辦法對農民發放養老補貼。對于不具備實行條件實行養老金計劃的， 國家應加大社會救濟的力度， 以保障農民基本生存權的實現。面對中國社會經濟的發展變化與現實需求， 中國必須堅定不移地推進社會保障制度的改革， 盡快構建社會保障安全網。

（4）強化社會保障法律制度的實施機制。社會保障制度功能和效應的發揮與釋放需要強有力的制度和措施作后盾。一方面， 應加強法律規范本身的強制性， 盡快建立起相關的社會保障法律責任制度， 另一方面， 建立我國專門的勞動和社會保障法庭( 院)， 專門從事審理勞動和社會保障的爭議案件。另外， 針對國有企業和機關事業單位， 必須完善行政執法救濟途徑。對于諸如醫療保險待遇給付等需要由第三人履行義務而引發的爭議、因社會公共福利設施處置而引發的爭議、因社會保障基金管理而引發的爭議等問題如何解決、適用何種處理制度立法應予以明確， 以保證此類社會保障糾紛得到及時、有效、經濟的解決。