滬車牌拍賣存廢兩難

良善的公共政策不但應該合情合理，更須注重細節設計和保證公眾的知情權，否則難以獲得預期效果

延續多年的上海私車牌照額度拍賣制度存廢之爭，在2008年新年伊始有了階段性答案。1月7日，上海市政府召開年度首場新聞發布會，宣布維持這項制度，僅作微調。

微調是指對拍賣規則進行調整，即把過去的密封拍賣法改為二級密封價格拍賣法，旨在增加拍賣的透明度，使得競標者能夠精確報價，以收平抑價格之效。

五天后，1月12日12時，按新規則進行的2008年首場“私人、私企客車額度投標拍賣”結束。拍賣最低中標價8100元，平均中標價格23370元，較此前2007年12月的拍賣均價56042元下跌約六成。

這也正是政府方面希望看到的結果。當初，在私人車輛迅猛增長和城市交通壓力的矛盾面前，上海市獨立于全國采用了總量控制、市場化分配的私車牌照額度拍賣制度。始料未及的是，拍賣價格一再飆升，2006年至2007年兩年，上海私車牌照額度拍賣均價從3萬元暴漲至5萬元，百姓怨聲載道，制度存廢一直是公眾議論的焦點。

如今，政府以微調抑價而平息物議，業內人士對此舉能否治本仍表懷疑。畢竟，造成價格飚升的內在因素并沒有因為調整而消失。而存廢之爭，料將在下一輪價格上漲后重新出現。

細究上海私車牌照制度之進退兩難，可知良善的公共政策不但應該合情合理，更需注重細節設計和保證公眾知情權，否則難以獲得預期效果。

額度管理是與非

漸次步入消費時代的中國城市，居民私人汽車擁有量不斷上升。截至2007年6月，全國汽車保有量達5356萬輛，其中私人汽車3239萬輛。來自建設部的數據顯示，國內私車數量正以年均20％的幅度增長，遠超總體經濟增幅。

發展汽車工業和減輕交通壓力，多年來成為國內幾大中心城市的兩難選題。上海的車牌額度拍賣制度源起于上世紀80年代，20年發展過程中曾具有多重政策目標，本地政府的主觀色彩亦相當濃重。

額度拍賣制度建立之初，投放市場的“滬Z”私車牌照，數量甚少，以10萬元天價起拍，在當時的收入水平之下，實有“奢侈稅”意味。

據上海市經濟信息中心汽車產業研究室主任朱君奕介紹，上海市民較早產生私人汽車需求，而本市路面交通狀況不甚理想，所以對私車的控制措施也萌生較早。在上述拍賣實行的基礎上，1994年上海政府發布規定，以有底價、不公開拍賣的方式，對私車牌照額度進行市場化分配。這被認為是該市私車牌照額度拍賣的發端。

為了支持本地汽車工業，1998年，上海針對本地產桑塔納車的部分車型，制定了2萬元的特殊拍賣價，購買非滬產車，仍維持10萬元起拍。這一帶有地方保護主義的制度，一度引起了其他省份的貿易報復，兩年后終于廢止。

2000年，上海市開始實行“國產生活用小客車上牌額度無底價競購”，適用于所有國產車，每月拍賣一次，首月拍賣，最低中標價8800元。不過，進口車牌照額度仍須5萬元起拍。

2000年－2001年間，為了保護本地汽車廠商的市場占有率以及促進房地產的發展，上海一度短暫出臺過一些舉措。購買本地廠商出產的部分車型汽車或購買特定房產者，可免費獲得私車牌照，此舉后因爭議較大終被取消。

2003年3月，考慮到中國加入WTO等因素，上海最終將國產車和進口車上牌額度合并進行拍賣，基本形成現有拍賣制度格局。

在這一制度下，政府每個月會發放一定數量的牌照額度。上海的購車者可在規定時間內，根據自己的預期，通過電話、網絡或者現場報價，價高者得。

自實施以來，上海的私車額度拍賣制度飽受爭議。本地居民反對者眾，認為此舉限制了擁有機動車的權利。2004年5月24日，時任商務部部長助理的黃海也通過央視公開表示，上海私車牌照額度拍賣違反了當年5月1日開始實施的《道路交通安全法》， “希望上海方面能夠按照新的道路安全法規，對這個行為再進行一次認真的研究。”

據《財經》記者了解，上海以市場化手段分配短缺公共資源，其政策用意本不乏支持者。從實際效果看，額度拍賣制度減輕了機動車過快增長給上海交通帶來的壓力，為發展公共交通換來了時間和空間。在今年1月7日的新聞發布會上，上海市交通局副局長五一就表示，“私車額度拍賣制度實施13年來，上海市減少了約150萬輛機動車。”

但是，這項政策的決策過程被指不透明，程序合法性缺失則廣受詬病。

1997年，上海市人大通過的《道路交通管理條例》，明確本地機動車輛實行總量控制方針，具體額度管理辦法則授權當時的市計劃委員會與交通管理等部門聯合制定。然而截至目前，牌照額度拍賣所依據的《上海市私人自備車、二輪摩托車額度競購辦法(試行)》仍為“內部文件”，公眾無從查考。

正因這一缺陷，每當額度拍賣價格高企，質疑制度的輿論便隨之而起；地方政府背負政治壓力，只得反復強調政策的實際效用。

有別于上海的限制私車政策，北京近年來對公共交通發放巨額財政補貼，思路是以低價公交誘導市民減少私車使用，從而緩解交通壓力。據當地財政部門數據，2004年-2006年三年間，北京市財政共投入241.17億元支持公交、地鐵等公交事業。2007年一年，市政府補貼市民公交費用41.5億元，僅地鐵就補貼10.3億元。

上海市通過車牌額度拍賣獲得的近百億元收入，用途亦缺乏透明度。盡管社會呼吁多年，目前仍未進入人大審核監督范圍，這也引起頗多質疑。

當車牌成為資產

此次牌照額度價格應聲回落，上海政府修改拍賣規則之舉似已收效。但輿論質疑之聲仍未平息，原因之一是過去高價拍得額度者抱怨不公。

兩難格局源于制度設計的細節。當初上海的這項政策，曾參考了新加坡的私車額度拍賣制度，不過在細節設計上卻忽略了新加坡的一個方法：額度只能在車輛登記之前轉讓，“牌車合一”八年后額度便將作廢。上海則允許車牌額度自由轉讓，額度在車輛報廢或轉手時可與之分離，進入二手市場交易。

由于并無使用年限，二手車牌額度和一手車牌額度完全沒有價值區別，車牌額度因而成為一種市場公認的“硬通貨”。由于供給始終小于需求，這一稀缺資產的市場價格便勢必不斷走高，其總體上漲行情往往只因政策預期改變而逆轉。

回顧歷史數據可以發現，上海私車牌照額度價格走勢，與整個經濟的景氣程度直接相關。2001年到2004年間，額度價格即已經歷一輪快速上漲，至2004年4月，中標平均價格已達4.5萬元。當年5月商務部黃海發表政策異議后，中標均價迅速回落至2萬元。

此后數年，這一價格再次緩慢上升，至2006年全國范圍資產價格暴漲，上海私車額度拍賣價亦狂飚再起。當年，中標均價從3萬元漲至4萬元，2007年則續升至5.6萬元。

在市場人士看來，由于供需矛盾毫無改變，今年1月的價格回落從表面看是拍賣規則改變擠出了“市場泡沫”，但更根本的原因，在于政府方面發出了政策調整的信號。

1月7日的新聞發布會上，上海市交通局副局長五一前所未有地強調：車牌就是車牌，不是保值增值的資產。此言正擊中眾多高價購買牌照額度者的心理要害。從改變預期的角度看，這個信號和當年商務部異議所帶來的效果如出一轍。

對于一項公共政策而言，制定者和接受者各有利益著眼點。考慮到車牌額度可自由轉讓和不設年限的制度設計，長期以來，這項政策的潛在平衡點，正在于政府通過限量供應獲得“特別稅收”；而私車擁有者相信，車牌額度所內涵的交通資源使用權可以長期增值。

因而只有這種長期增值的預期改變，才能根本扭轉價格行情。

從政府角度而言，這個潛在的平衡點實則埋下危機。一來價格高漲會令政府背負輿論壓力，二來上海沒有新加坡那樣的島國封閉環境，一旦本地車牌額度價格過高，市民便會選擇到外省市辦理車輛登記手續。

近年來，上海私車外地上牌已成普遍現象。市場認可的估算數據是，上海200萬輛汽車總量中，至少有10%-15%掛外地牌照。這一現象導致上海的養路費等稅費收入流向外省，卻要承擔這部分車輛占用本地交通資源帶來的壓力。

為此，上海方面制定了針對外地車牌車輛的限制政策，外地車輛須繳費進入上海，周一到周五上下班高峰期，亦不得在本市中心區主要高架路上行駛。這一維系本地私車額度拍賣制度的必然選擇，又招致設置省際藩籬的輿論指責。

替代政策難行

2001年-2002年，上海市建委即已牽頭組織調研征收交通擁擠費的替代政策。

交通擁擠費起源于上世紀70年代，顧名思義，即是通過在交通擁擠時段對部分區域道路使用者收取一定的費用，以控制出行需求，調整出行路徑，減少擁擠區域道路交通流量。

與牌照額度拍賣制度相比，此舉為控制汽車的使用而非擁有，在法律層面上相對爭議較小。目前，新加坡、倫敦等地已實施這一制度，國內也有北京、深圳、南京、杭州等地正在調研考察。

2003年，以同濟大學交通運輸工程學院教授孫立軍為主導的“上海市擁擠收費課題組”課題組，完成了《上海實施交通擁擠收費的可行性研究》；2004年中，在上海的牌照額度拍賣制度遭商務部批評之后，上海市政府方面就改征道路交通擁擠費展開第二輪討論。

當年7月，“上海市中心區交通擁擠收費綜合技術研究”正式啟動。專題調研由上海市建委牽頭，市發展改革委、市科委、市信息委、市規劃局、市交通局、市市政局、市交巡警總隊、同濟大學等單位共同參與。

次年初，多家當地媒體報道稱，有關成果已被市政府采納，但此事再次不了了之，據悉原因仍是實際操作困難、反對意見較大。

2007年，隨著上海牌照價格走高，上海方面對交通擁擠收費進行了第三輪討論。此時的一個重要的考量，便是上海不希望因為牌照額度價格暴漲而凸顯本地政策與國家法律的悖離。

“單純從技術手段來說，通過無線電頻率或圖像監控方式，針對部分區域、部分時段的收費并無障礙，本地車子可以通過電子卡計費、外地車則可在關卡繳費。”參與部分討論的一位技術官員介紹。

但他本人則對此持反對意見，認為新規一旦推出，可能遭到公眾激烈反對。如何定價、如何補償本身住在擁擠區內的居民、如何處理與外地車的關系等問題，亦須充分考慮。

不過，即使征收道路交通擁擠費可行，如何消化牌照拍賣制度的遺產，也是一個難題。 “上海已經實行了13年的牌照拍賣制度，假如廢除，如何補償此前通過拍賣獲得牌照的居民？” 上海市經濟信息中心汽車產業研究室主任朱君奕一語道出政策替代的核心難點。

而市場人士認為，此番政府強調車牌并非資產，或已為政策調整埋下伏筆。