政府購買服務深圳試水

“政府購買服務”被視為事業單位改革與重建公共服務體系的一劑良藥，同時對提高政府管理能力提出了挑戰

時至年關，深圳市城管局公園綠化處忙忙碌碌。近四個月以來，這個部門的核心任務可歸納為兩個字——改革。

2007年10月26日，深圳市事業單位改革出臺七大方案，確定以園林綠化為試點，撤銷此前“建一個公園，成立一個管理處”的架構，把現有30余個市級公園管理處整合到一起，成立大而一統的“深圳市公園管理中心”。深圳市將來對公園的養護及保安，全部推行“政府購買服務”模式，由管理中心來操作。目前，深圳市城管局公園綠化處正圍繞這一方案擬訂操作細則。

所謂“政府購買服務”（Purchase of Service Contracting，下稱POSC），是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構（包括由事業單位轉制而來的社會組織）來完成，最后根據中標者所提供服務的數量和質量，來支付服務費用。

不僅在深圳，如今POSC已成為事業單位改革和各級政府職能轉變的熱門詞匯。面對現有公共服務體系供給嚴重不足、政事不分、服務水平和效率低下的現實，“政府購買服務”被視為一劑良藥，一些學者甚至將其視為中國公共服務體制改革的必由之路。早在1994年，深圳市環境衛生領域的POSC已開始悄然運作，至今已積累了近14年的實施經驗。其管理思路和手段上幾經變革，對事業單位改革正可以提供鏡鑒。

POSC中國萌芽

POSC于上世紀80年代起源于歐美。在中國，早在90年代中期，深圳即已從城市環境衛生領域開始POSC嘗試。

當時，年輕的特區正感受到城市環衛工作帶來的壓力。1994年，深圳市僅羅湖區310多萬平方米的保潔面積，均由城管辦環衛部門雇傭近千名環衛工人清掃。隨著建成區面積逐年擴大，保潔范圍也越來越廣，環衛部門不得不增人增編增支。

在考察了香港的做法后，羅湖區于1994年引入POSC體制，打破政府與環衛工人的聘用關系，引導原有的環衛工人（多為臨時工）成立環衛公司，再由政府向這些公司購買服務。

至1999年，區政府決定擴大試點范圍。當時羅湖區承擔的市政道路清掃面積為624萬平方米，區里將其中的367萬平方米簽約外包給完全市場化的羅湖環衛公司和日新公司，由區城管辦對履約情況進行監督檢查；剩下的257萬平方米，仍由城管辦直屬環衛所承擔。兩相對比，前者優勢突出，保潔效果亦好過后者。

此后，POSC模式在更多領域推廣。羅湖區將此拓展到教師上下班接送、政府物業管理、醫院后勤服務、政府投資項目評審、基建審計、公共工程等多個方面。

1998年，這一模式首次由羅湖區上升到深圳市級層面，被引入全市公共綠地的管養中。市綠化管理處復制了羅湖環衛工作的做法，引導一部分養護工人成立園林綠化公司，政府不再花錢養人養設備，改為向這些園林綠化公司購買服務，同時讓更多社會力量進入園林綠化市場。

2001年，深圳市民營園林綠化公司發展到百余家。當年起，深圳開始對外公開招標確定管養企業，報價低且資質、能力較高者奪標；2005年起，深圳市開始在市級管轄的30多個公園管養中推行POSC。目前全市的民營園林綠化企業已發展至400余家。

動因與優勢

改革后的深圳公共綠地管養效果顯著，其運行模式很快被復制到更多省份。2003年以來，在考察深圳經驗后，蘇州、上海、杭州等國家園林城市，也在各自公共綠地及園林管理上引入POSC模式。

此后，POSC在各地陸續起步，試點內容擴展至教育、醫療、養老、糾紛調解、社區服務等大部分公共服務領域。

世界銀行高級專家張春霖在接受《財經》記者采訪時認為，實施POSC“好處很明顯”，首先在于“花同樣的錢可以辦更多的事”。

如深圳市羅湖區在改革教師上下班接送制度前，區財政每年花130萬元用于養車及司機工薪，而除了教師的上下班時間，車輛與司機的利用率都較低，存在著巨大浪費與低效率困擾。改革后，絕大部分車輛被拍賣，司機被分流安置。財政采取公開招標的方式，僅以60萬元價格，即向區內一運輸公司購買了全年接送教師上下班運輸的服務。

實施POSC還有利于引入競爭，讓更多民營資本進入公共領域，在競爭中提高服務提供方的服務質量。政府可從過去的事務性工作中騰出身來，只需要管住最終的服務質量即可。“這樣，政府就可以把更多精力放在公眾身上，與服務對象站在同一陣線。”張春霖說。

“過去綠化管理處養護工人超過2000名，機關編制有300多人，政府管人又管事，負擔很重。”深圳市城管局城市綠化管理處管理科科長吳豪告訴《財經》記者，改革后，所有養護工人一律進入市場；機關編制人員則按“老人老辦法”離退休一部分、調離一部分，目前只剩下不足200人。政府輕裝上陣，得以專注于規則及服務標準的制定，以及對服務提供方的監管。

中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞說，實施POSC的一大好處在于打破了政府“既是運動員又是裁判員”的不合理狀態。面對日益膨脹的公共服務需求，僅靠政府及現有事業單位之力顯然已無法勝任，管辦一體的模式也早已弊端叢生。

他認為，推行POSC將成為事業單位改革與重建公共服務體系的優選之一。

定價難題

公共服務市場化的確具有其他方式難以替代的優勢，但要享受到這些善果，卻需具備一些必要的條件。

具體而言，其一，政府管理合同的能力將受到嚴峻考驗。政府部門對服務標準的制定、監管、對不良行為的處置及定價水平，都將面臨重重爭議與考驗。

其二，POSC宜在市場化程度較高的領域推行。歐美國家公共服務市場化改革得以順利推行，一個外部條件是，社會上非營利組織很多，在一些有營利空間的領域，營利性企業的競爭越來越激烈，他們都在尋求政府資金上的支持。

其三，并非所有的公共服務都具有可購買性。張春霖告訴《財經》記者，對數量和質量難以界定和度量的服務不適合購買，否則很難管理；有些服務難以形成競爭，如一個農村的小學或鄉鎮的醫院，這樣的服務也不可購買，不如由政府直接提供；此外，涉及國家保密性質的信息提供服務等，也不可購買。事實上， POSC對提供政府管理能力提出了挑戰。其中，一個重要因素是定價機制的確定。

從支付角度來看，定價機制涉及財政供給方式的改革。總體而言，一個目標是政府花更少的錢辦更多的事。然而運作已14年的深圳經驗顯示，這并非意味著政府預算卡得越緊越好。

目前深圳公共綠地管養的合同均價為每年6元/平方米，甚至更低；公園綠地管養的合同均價為每年4.8元/平方米。深圳物價高、人力成本貴，又地處臺風高發區，綠地管養能達至如此低成本，不僅令那些未實施POSC的省市難以望其項背，即使對比蘇杭滬等已實施POSC綠地管養的地區，也極顯優勢。

這曾被視為深圳推進POSC的重大成果之一。然而近年來，深入了解情況者開始改變了看法。《財經》記者獲知，2001年實施招投標政策前，深圳市綠地管養價約為每年6.5-7.0元/平方米，招投標實施后，低報價的園林綠化企業受到鼓勵。一時間，合同均價被迅速拉低至6元以下。一位曾參與2007年6月深圳大沙河公園管養招標的工作人員告訴《財經》記者，他曾遺憾地看到實力強、資質好的園林公司因報價略高而敗北。

“一開始，大家都覺得低報價是好事，但后來發現，一些報價低的企業對深圳市公共綠地的精細化程度，與實際所需的成本并不了解。企業不能虧本干活，為保證基本利潤，部分企業只能想方設法減少投入，如低薪招用無綠地管養經驗人員、增加人均管養面積、縮短綠地保潔時間、施肥時偷工減料等。長遠看，過低的招標價格對綠化水平的提高有弊無利。”吳豪說。

在試行POSC的其他地區，定價對政府部門同樣棘手。如珠海市向民營醫療機構購買服務，其定價即僅僅參考了公立醫院的價目。而事實上，二者創辦基礎及成本投入完全不同，如此定價難免有失公允。

淘汰制悖論

制約POSC效果的另一個要素，是管理方能否恰當運用行業競爭的格局。

以公共綠地管養為例，爭論焦點集中于以下幾方面：管理中究竟是否要對提供服務的企業實行淘汰機制？如果需要，多大的淘汰率可產生良性互動功能？

2008年1月11日，深圳市城管局綠化管理處網站上貼出一份去年四季度綠化管養POSC檢查驗收情況的得分排名表。根據管理處對各外包公司對綠地養護、保潔情況及設備配備情況的檢查結果及日常扣罰次數，該排名表對14個民營綠化園林公司的綜合管養水平亮出了評分。

自1998年來，深圳市綠化管理處每個季度都會公布這樣一份得分排名表。檢查并評分是該處對服務提供方最核心的管理手段，其功能有二：一是激勵各公司在管養水平上力爭上游；二是據此評定各公司的業績與水平，按比例退還履約保證金及確定被淘汰企業。

2001年以來，深圳市城管局綠化管理處采取年度末位淘汰的管理機制，凡年度綜合評分居末位者，一概出局，其余企業續約；2005年改為以兩年為一個考核期，采取了更嚴厲的淘汰機制，凡評分在最后六名者都將被淘汰，其余企業續約，淘汰率達三分之一。

在POSC模式上借鑒了深圳經驗的上海、江蘇及杭州等地，也采取了不同程度的淘汰機制來管理服務提供方。

但《財經》記者了解到，淘汰機制實行過程中也會遇到種種問題。比如，深圳在加大淘汰率后僅一年，即受到普遍質疑。

“增加淘汰比率后，綠化養護企業未能將淘汰機制的壓力化為動力，反而因壓力過大，部分企業觀望和退縮思想加劇，眼看評分已經很難上去，有的干脆放棄投入。經過這類企業管養兩年后的綠地，整體質量嚴重下降。”吳豪說。

嚴厲的淘汰機制，還令奪標企業對管理機構也缺乏歸屬心理，故此，深圳計劃自2008年起適當降低淘汰率，增強已中標企業續約的穩定性。

張春霖對《財經》記者表示，上述管理上的爭議點是世界性的難題，也是各國政府在推進這一模式時必然受到的最直接挑戰。受自身水平、專業素養、責任心等因素影響，各國政府部門或多或少都暴露出不善管理合同的弱點。

目前，深圳在事業單位改革中，將推行“以事定費”及“購買服務”并舉的模式。對市場發育程度較高的公共服務領域，政府將一律通過招標采購或特定委托等方式“購買服務”。

“深圳今天面臨的問題，或將成為其他改革推進者共同的問題。”深圳市一位參加方案制定的官員說。