城管執(zhí)法爭議

無充足財(cái)政撥款支持，人員素質(zhì)不高，處理的都是社會(huì)死角問題，城管執(zhí)法中不斷發(fā)生暴力沖突幾乎成為必然

新年伊始，一起突發(fā)暴力事件再次激起社會(huì)各界對(duì)城管執(zhí)法的強(qiáng)烈關(guān)注。

2008年1月7日下午，湖北省天門市灣壩村的村民因阻止環(huán)衛(wèi)局工人在該村垃圾填埋處傾倒垃圾，與隨后趕來的城管隊(duì)員發(fā)生沖突。天門市水利建筑工程公司經(jīng)理魏文華正巧路過，看到數(shù)十名頭戴鋼盔、身著防護(hù)背心的城管隊(duì)員正在強(qiáng)行驅(qū)散村民，遂下車用手機(jī)對(duì)城管的暴力執(zhí)法進(jìn)行攝像。城管隊(duì)員發(fā)現(xiàn)后，制止魏攝像，強(qiáng)行收繳其手機(jī)，還對(duì)魏文華進(jìn)行毆打，致使魏在送往醫(yī)院途中死亡。

該事件經(jīng)媒體曝光后，對(duì)城管的質(zhì)疑聲此起彼伏，整個(gè)城管系統(tǒng)的聲譽(yù)跌到了歷史低點(diǎn)。盡管事件發(fā)生后，天門官方進(jìn)行了嚴(yán)厲處理——包括城管局紀(jì)檢組長孫代榜在內(nèi)的四名犯罪嫌疑人被刑拘，城管局局長齊正軍被免職接受調(diào)查，但這些亡羊補(bǔ)牢的行動(dòng)在強(qiáng)大的批評(píng)浪潮面前，不過杯水車薪。

事實(shí)上，近年來對(duì)城管執(zhí)法的質(zhì)疑已經(jīng)多有發(fā)生，2006年夏天發(fā)生在北京的無證小販崔英杰殺死城管隊(duì)長一事，也曾經(jīng)引發(fā)各界對(duì)城管體制的反思。不過，當(dāng)時(shí)的輿論至少還保留了一些對(duì)城管的同情與理解，而此次魏文華事件的發(fā)生，則徹底讓輿論轉(zhuǎn)向?qū)Τ枪軋?zhí)法的反對(duì)評(píng)擊。

一周之后，1月14日，北京，一場主題為“綜合行政執(zhí)法體制”的學(xué)術(shù)研討會(huì)議在中央民族大學(xué)召開。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，此次研討會(huì)早前已經(jīng)確定，會(huì)議主旨本來是研討城市管理的綜合執(zhí)法問題。但在魏文華事件突發(fā)的背景下，加上到會(huì)者中有數(shù)名地方城管局局長以及來自國務(wù)院法制辦等一些中央部門的官員，會(huì)議遂變成一場對(duì)城管執(zhí)法的定位以及是否應(yīng)該廢除城管的大討論。

城管由來

“城管是典型的中國特色的政府機(jī)構(gòu)。”建設(shè)部市政公用專家委員會(huì)專家、揚(yáng)州大學(xué)教授王毅告訴《財(cái)經(jīng)》記者，上世紀(jì)80年代初期，在“文革”十年浩劫中被打破的國家機(jī)構(gòu)還未完全恢復(fù)、建立，而經(jīng)濟(jì)改革加速了城市發(fā)展，各地政府面臨的市容、衛(wèi)生等城市環(huán)境問題卻越來越多。在百廢待興的形勢下，北京等城市率先設(shè)立環(huán)衛(wèi)監(jiān)察大隊(duì)來維持城市的形象。這一做法被各地紛紛仿效，環(huán)衛(wèi)監(jiān)察大隊(duì)便是如今的城管前身。

此后，隨著各種城市機(jī)構(gòu)的完善和健全，環(huán)衛(wèi)監(jiān)察大隊(duì)隨之被取消。但城市管理方面的問題不會(huì)隨著環(huán)衛(wèi)監(jiān)察大隊(duì)的取消而消失。為了解決日益突出的城市管理矛盾，一些城市的城建局下設(shè)了城市管理監(jiān)察大隊(duì)，以城建局委托執(zhí)法的形式來行使市容管理等方面的職權(quán)?！俺枪堋币辉~由此誕生。

1992年，城建局統(tǒng)一歸屬建設(shè)部管理，各地的城管監(jiān)察大隊(duì)因此也成為建設(shè)部下屬的執(zhí)法隊(duì)伍。城管的權(quán)力，隨著城建部門的強(qiáng)勢擴(kuò)張也不斷擴(kuò)大。

總的說來，當(dāng)時(shí)的城管大隊(duì)，一無法律授權(quán)，二無制度規(guī)范。在實(shí)踐中，確實(shí)為城市發(fā)展、維護(hù)以及城市管理發(fā)揮了作用，但也發(fā)生了諸多侵犯群眾利益的事件。

1996年，國家為解決行政部門執(zhí)法不規(guī)范問題，出臺(tái)了《行政處罰法》。該法律意在嚴(yán)格限制各行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)，改變過去只要是行政機(jī)關(guān)就有權(quán)隨便處罰當(dāng)事人的局面。城建部門下屬的城管大隊(duì)在法律上被廢止。但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，在部分城市，城建部門下屬的城管監(jiān)察大隊(duì)依然存在。

1997年，以《行政處罰法》的實(shí)施為契機(jī)，北京市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，開展了城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，北京市宣武區(qū)成立全國第一支真正獲得法律授權(quán)的城市管理監(jiān)察大隊(duì)。根據(jù)當(dāng)時(shí)國務(wù)院法制辦的批復(fù)，宣武區(qū)城管大隊(duì)有94項(xiàng)行政處罰權(quán)，涉及市容、園林、無證建設(shè)、違法占路以及無照商販管理等五個(gè)方面。

至2000年，城市管理綜合執(zhí)法工作在北京市全面開展，各區(qū)縣也都建立了城管隊(duì)伍。這一制度此后也逐漸在全國推開。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2005年底，全國共308個(gè)城市展開了城管綜合執(zhí)法體制改革或相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革。

如今人們常見的城管，是指綜合執(zhí)法權(quán)改革下產(chǎn)生的城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法部門，其名稱以及組織也因地而異。市一級(jí)的如北京市為城市管理綜合行政執(zhí)法局（下稱北京城管局），區(qū)縣一級(jí)的則為城市管理監(jiān)察大隊(duì)或者城管執(zhí)法局等。

體制之弊

伴隨著城管綜合執(zhí)法權(quán)試點(diǎn)在全國的擴(kuò)大，城管權(quán)力范圍也不斷擴(kuò)大。

1997年，國務(wù)院法制辦批復(fù)文件中，只給予城管五個(gè)方面的行政處罰權(quán)；到2002年，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，城管處罰權(quán)的范圍已經(jīng)擴(kuò)大到包括市容衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)、無照商販、侵占道路等七個(gè)方面的處罰權(quán)。此外，還有一個(gè)“兜底條款”，即“省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)”。這個(gè)俗稱“七加一”規(guī)定，為城管擴(kuò)權(quán)提供了充分依據(jù)。

以北京為例，根據(jù)2007年11月出臺(tái)的《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》，北京市城管局的職權(quán)已經(jīng)擴(kuò)大到了13個(gè)方面300余項(xiàng)。在國務(wù)院的規(guī)定之外，還列舉了公用事業(yè)、城市節(jié)水、城市河湖、施工現(xiàn)場、城市停車、無證導(dǎo)游等方面的行政處罰權(quán)。

在權(quán)力范圍不斷擴(kuò)大的同時(shí)，城管部門的體制卻始終未能理順。參與了北京市城管綜合執(zhí)法改革全過程的北京市政府法制辦處長魯安東表示，城管改革本來的目標(biāo)在于決策和執(zhí)行相分離，建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的城市管理執(zhí)法體系。但是目前卻成為“垃圾站”、“不管局”，即有關(guān)部門把所有復(fù)雜疑難而利益不大的邊邊角角職能，全部轉(zhuǎn)讓給了城管部門。

沈陽城市管理行政執(zhí)法局長董文秋深感體制之痛。據(jù)她介紹，土地執(zhí)法權(quán)曾一度被賦予沈陽城管執(zhí)法局，但最終被劃歸國土資源部。權(quán)力的反復(fù)易手體現(xiàn)了中國特色的部門集權(quán)，城管部門始終只能扮演“撿破爛”的角色。

在承擔(dān)“撿破爛”角色背后，城管自身還面臨著人員素質(zhì)不高、經(jīng)費(fèi)保障不足的尷尬。據(jù)悉，盡管國務(wù)院文件再三明確規(guī)定“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”，“要按照《國家公務(wù)員暫行條例》和其他有關(guān)規(guī)定，采取考試、考核等辦法從有關(guān)部門和社會(huì)符合條件的人員中擇優(yōu)錄用”，但這一規(guī)定形同虛設(shè)。全國除了北京、廈門和青島等少數(shù)城市，都未按照這一規(guī)定辦理，處在城管執(zhí)法第一線的人員基本上不是公務(wù)員編制。

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)博士楊書文告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在一些基層城管部門，由于沒有實(shí)現(xiàn)全額財(cái)政撥款，致使城管牟利、執(zhí)法趨利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些地方財(cái)政部門按照執(zhí)法力度給予城管部門獎(jiǎng)勵(lì)，是城管暴力執(zhí)法存在的體制性原因。根據(jù)王毅教授的調(diào)研，在華北、東北以及西北地區(qū)，根據(jù)城管罰款數(shù)額給于一定比例返還的財(cái)政模式，仍有一定程度的存在。

人員素質(zhì)不高，又無充足財(cái)政撥款的支持，處理的又都是社會(huì)死角問題，城管執(zhí)法中不斷發(fā)生暴力沖突就不難理解了。2006年7月31日，在廣東省深圳市，甚至發(fā)生市城管執(zhí)法大隊(duì)被街道辦城管執(zhí)法隊(duì)堵住并毆打事件，個(gè)中原因不無爭搶執(zhí)法利益的因素。

期待“柔性執(zhí)法”

鑒于目前城管執(zhí)法中事故不斷，很多人認(rèn)為應(yīng)該徹底廢除城管制度。轟動(dòng)一時(shí)的崔英杰案的辯護(hù)律師夏霖，更直接質(zhì)疑城管部門存在的合法性。

南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院院長楊解君認(rèn)為，城管綜合執(zhí)法本身是過渡性、臨時(shí)性的產(chǎn)物，如今卻固定化、部門化，并形成部門利益，反映了中國行政體制改革中一個(gè)常見的思維誤區(qū)，即以設(shè)立新機(jī)構(gòu)的方式來解決現(xiàn)實(shí)問題。然而新機(jī)構(gòu)本身固化后卻同樣產(chǎn)生新的問題。在他看來，城管綜合執(zhí)法部門是未經(jīng)科學(xué)論證的產(chǎn)物。

國務(wù)院參事、中國政法大學(xué)教授朱維究認(rèn)為，盡管行政執(zhí)法權(quán)可以考慮相對(duì)集中，但是行政執(zhí)法檢查和行政處理決定，須由相應(yīng)的部門按照專業(yè)化要求行使。因此，城管部門作為過渡時(shí)期觀念尚未確立，行政管理體制改革不到位的產(chǎn)物長期存在，這本身是不合理的。

但問題是，目前全國一半以上的城市已經(jīng)建立了城管部門，人員達(dá)數(shù)十萬之眾?！皬U除”說來容易，實(shí)現(xiàn)起來卻困難重重。更何況城管部門本身承擔(dān)的職能，目前還沒有任何一個(gè)其他機(jī)構(gòu)所能替代。

國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長青峰表示，城管綜合執(zhí)法部門作為中國行政體制改革的產(chǎn)物，對(duì)中國城市化進(jìn)展如改善市容方面的作用不可抹煞，因天門事件等負(fù)面案例的發(fā)生徹底否定城管綜合執(zhí)法體制改革，亦有失公允。

鑒于城管綜合執(zhí)法體制改革在目前現(xiàn)實(shí)環(huán)境下已無回頭路，更多學(xué)者們從積極角度提出了“柔性執(zhí)法”、提高人員素質(zhì)、財(cái)政全額撥款等建議。王毅則向《財(cái)經(jīng)》記者透露，人事部正在醞釀“行政執(zhí)法資格準(zhǔn)入制度”，以期提高城管隊(duì)員們的執(zhí)法素質(zhì)。

中國政法大學(xué)副校長馬懷德負(fù)責(zé)的中國政法大學(xué)課題組亦建言，制定統(tǒng)一的城市綜合管理行政法規(guī)，以明晰綜合執(zhí)法部門的職能劃分。同時(shí)，從組織法上明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力來源、執(zhí)法人員身份與編制問題。

朱維究告訴《財(cái)經(jīng)》記者，城管綜合執(zhí)法體制的改革必須與行政管理體制的改革相匹配，當(dāng)前國務(wù)院即將出臺(tái)的“大部制改革”，將為行政執(zhí)法改革帶來新的機(jī)遇。