關于《浙江省相對集中行政處罰權條例（草案）》審議修改情況和主要問題的報告

主任、副主任、秘書長、各位委員：

2008年5月，省十一屆人大常委會第四次會議審議了省政府提請的《浙江省相對集中行政處罰權條例(草案)》(以下簡稱草案)。會后，省人大法制委員會將草案印發各市縣區人大常委會、省人大代表、省有關部門和地方立法專家庫成員，并在地方立法網上公布，廣泛征求各方面意見。同時，省人大常委會副主任王永明帶隊到溫州、杭州等地進行立法調研，召開座談會聽取省人大代表、市有關部門、專家的意見。法制委員會、常委會法制工作委員會到上虞市調研，聽取基層有關部門、市人大代表的意見，并到山東省進行立法考察。7月8目，召開省有關部門座談會聽取意見。在調研、修改過程中，與省政府法制辦、省建設廳作了多次溝通、協調。根據常委會組成人員和各地、各方面的意見，在多次研究、修改的基礎上，提出了草案二次審議稿。7月15日，法制委員會召開會議，對草案二次審議稿進行了審議。現將審議修改情況和主要問題報告如下：

一、關于立法的必要性

今年5月常委會會議審議時，常委會組成人員對草案提出了不少意見和建議，主要有：一是制定這個條例是否有必要；二是草案的適用范圍太廣，建議明確主要適用在城市管理領域；三是執法部門的職責要具體明確；四是草案中執法部門與原有關部門的關系、權力邊界不清楚；五是執法部門成立后，原有關部門的執法機構和人員要相應調整，防止政府機構膨脹和雍腫。

對上述問題和草案中的其他一些問題，法制委員會通過調研認為，實施城市管理相對集中行政處罰權，是行政執法體制改革的重要措施。為改變不少地方存在的多頭執法、重復處罰、執法擾民問題，提高執法效率和水平，1996年3月八屆全國人大四次會議通過的行政處罰法對行政執法體制改革作出了重大創新性規定，創設了相對集中行政處罰權和綜合行政執法制度。國務院對貫徹實施行政處罰法確立的相對集中行政處罰權制度十分重視，國務院和國務院辦公廳出臺了一系列文件，包括：《國務院關于貫徹(中華人民共和國行政處罰法>的通知》(國發(1996]13號)、《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》(國辦發[2000]63號)、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發(2002]17號)、《國務院辦公廳轉發中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》(國辦發[2002]56號)、《國務院全面推進依法行政實施綱要》(國發[2004]10號)等，對開展相對集中行政處罰權工作的基本制度框架作了原則指導規定，對工作開展作了部署。《國務院全面推進依法行政實施綱要》強調：繼續開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點。要減少行政執法層次，適當下移執法重心；對與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，主要由市、縣兩級行政執法機關實施。2007年7月，在全國市縣政府依法行政工作座談會上，國務委員兼國務院秘書長華建敏高度肯定各地積極開展相對集中行政處罰權工作，使分散的執法力量得到整合，一定程度上解決了多頭執法、相互扯皮的現象。同時明確要求按照精簡、統一、效能的原則，大力推進相對集中行政處罰權工作，逐步擴大相對集中行政處罰權的領域和事項，解決多頭執法、重復執法、交叉執法的問題。2008年5月，《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發[2008]17號)再次強調，要改革行政執法體制，繼續推進相對集中行政處罰權工作。

實施相對集中行政處罰權制度是有法律依據的，也符合黨中央要求和十七大精神。《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(2003年10月14目中國共產黨第十六屆中央委員會第三次會議通過)強調：改革行政執法體制，相對集中行政處罰權，推進綜合執法試點。黨的十七大報告明確要求：建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。

我省從2001年9月首先在杭州市城市管理領域實施相對集中行政處罰權制度以來，省政府及有關部門對這項工作很重視。2003年10月和2004年8月，省法制辦分別下發了《關于做好城市管理相對集中行政處罰權工作的指導意見》、《關于縣(市)開展相對集中行政處罰權工作的意見》。經省政府決定，2005年4月成立了由分管副省長為組長的“浙江省推進相對集中行政處罰權工作協調小組”。至今全省共有54個市、縣(市、區)的城市管理領域實行了這項制度(包括衢州、義烏等地開展的綜合行政執法試點工作)。依據有關規定，開展相對集中行政處罰權工作，應由市、縣政府根據當地經濟、社會和城市管理的需要提出申請；對執法現狀和問題調查清楚，并對開展相對集中行政處罰權的必要性、可行性進行充分論證；經本級政府常務會議討論并形成基本意見，報省政府批準。

制定這個條例的指導思想應是著重規范，以規范來推進城市管理相對集中行政處罰權工作，解決實踐中存在的突出問題。法制委員會根據這一指導思想，充分吸收了常委會組成人員和各地、各方面的意見，對草案的體例框架和內容都作了較大修改。

二、關于修改的主要情況

(一)關于條例名稱、適用范圍和框架結構。一些常委會組成人員和地方、部門提出，我省相對集中行政處罰權工作目前主要在城市管理領域開展，建議對條例的適用范圍作適當限制，以與實際情況相適應。為此，建議增加規定：“本省行政區域內實施城市管理相對集中行政處罰權工作，適用本條例”(草案二次審議稿第二條第一款)。同時，將條例草案名稱修改為《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例(草案)》。

加強執法協作是有效實施城市管理相對集中行政處罰權工作的關鍵，也是制定本條例需要解決的一個重點和難點問題。根據常委會組成人員和一些地方的建議，草案二次審議稿增加了市、縣政府應當建立健全城市管理相對集中行政處罰權工作協調機制，加強執法部門和相關行政管理部門之間的行政執法協作工作等內容，適當強化了有關部門和技術鑒定機構配合執法部門查處違法行為的義務(草案二次審議稿第十九條、第二十條第二款、第二十一條)。鑒于執法協作方面的條款和內容較多，建議將“執法協作”單列一章，作為第四章。

(二)關于執法部門的法律地位及與原執法主體之間的關系。草案將集中行使行政處罰權的執法主體規定為“專門行政執法機構”。《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發[2002]17號)強調：要規范集中行使行政處罰權的行政機關的設置，不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構，也不得將某個部門的上級業務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門。集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，并承擔相應的法律責任。根據國家有關規定和常委會組成人員的意見，建議將執法主體的表述修改為“城市管理行政執法部門”，并對其法律地位、性質作相應規定(草案二次審議稿第三條第二款)。

在開展城市管理相對集中行政處罰權工作的地方，當地政府對原由有關部門行使的管理權要根據需要進行調整租重新配置，防止職責重疊、權力交叉；根據行政處罰職能劃轉情況，對執法隊伍和人員編制要相應撤銷或者精簡。為此，建議增加規定：“執法部門成立后，原相關行政管理部門的職責、執法機構和人員編制應當相應調整、精簡。”(草案二次審議稿第三條第三款)

部分常委會組成人員提出，實施相對集中行政處罰權工作后，原有關部門的監管職責要明確。有的地方認為，有關部門依法履行的行政管理及監管職能，不能因為行政處罰權的集中行使而改變。為此，建議增加一款：“實施城市管理相對集中行政處罰權工作后，相關行政管理部門應當繼續依法履行其行政管理職責。”(草案二次審議稿第九條第二款)

(三)關于執法部門的職責與權限。草案對執法部門的職責范圍作了原則性規定。不少常委會組成人員和一些地方提出，執法部門的職責范圍應當明確，以便群眾了解和監督，促進依法行政，也有利于規范和推進相對集中行政處罰權工作的開展。為此，根據國務院有關規定，建議增加一條，對執法部門的基本職責作出規定(草案二次審議稿第六條)。鑒于行政檢查權、行政強制權的行使與實施行政處罰權密不可分，根據有關部門和省人大代表的意見，建議增加一條規定：“執法部門可以實施法律、法規規定的與集中行使行政處罰權相關的行政檢查權和行政強制權。”(草案二次審議稿第八條)

(四)關于執法規范。為了提高執法隊伍的素質，根據國家有關規定和常委會組成人員、地方的意見，建議增加：錄用執法人員要按照公務員法和其他有關規定，采取考試、考核辦法；執法部門應當建立健全日常巡查制度，及時制止和查處轄區內發生的違反城市管理法律、法規、規章規定的行為；執法活動中，應當著裝整齊，佩戴統一標志，言行文明，注重社會效果；執法人員應當主動亮證執法等內容(草案二次審議稿第十條第一款、第三款、第十一條第二款、第十二條)。

草案第十五條規定：“因當事人收入低、生活困難等原因，執法機構給予行政處罰后難以執行或者執行行政處罰將產生消極社會效果的，執法機構應當采取處罰替代措施；對屢教不改的除外。”一些常委會組成人員認為，上述規定中的“處罰替代措施”具體含義不清楚；有的常委會組成人員認為，該規定的出發點是好的，但與法治原則相悖；一些地方提出，該規定在實踐中無法操作。法制委員會經研究認為，在目前條件下，“處罰替代措施”在地方性法規中不作具體規定為宜，建議根據行政處罰法有關規定，增加一款：“當事人確有經濟困難，經申請和執法部門批準，可以暫緩或者分期繳納罰款。”(草案二次審議稿第十四條第二款)

為了保護公民、法人和其他組織的聽證等方面的權利，根據常委會組成人員和一些地方、部門的意見，刪除了草案有關適用聽證程序的較大數額罰款標準的內容；強調執法部門實施查封、扣押措施，應當依照法律、法規規定的條件、程序和期限執行；增加了對查封、扣押的物品，執法部門應當妥善保管，不得使用或者損毀，不得以任何名義收取保管費用；查封、扣押的易腐爛、變質物品因違反規定被變賣，對當事人造成財產損失的，當事人可以要求補償，執法部門應當予以合理補償；執法部門實施查封、扣押后，應當在法定期限內作出處理決定，逾期未作決定的，被查封的物品視為解除查封，當事人要求退還扣押物品的，執法部門應當立即退還等內容(草案二次審議稿第十五條第一款、第十六條第一款、第十七條)。

(五)關于便民措施。草案第十六條規定：“執法機構可以建議本級人民政府確定一定的時段或者區域，在不違背行政管理目標的前提下，對無業、低收入等人員的就業性行為提供活動場所。”常委會組成人員和有的部門、地方提出，城市路邊攤點的管理是當前各地普遍存在的一大難題，草案有關規定體現了以人為本、執法為民的理念，但其范圍過于狹窄；借鑒上海等地的經驗，對便民措施的設置和管理應更好地發揮社區和居民的作用。為此，建議修改為：“市、縣人民政府在制定城市規劃時，應當確定相應的經營場所和泊車點，供農產品、日用小商品等經營者從事經營和居民泊車使用。城市規劃未確定經營場所和泊車點的，應當因地制宜，根據方便公眾生活和不影響道路交通的原則，劃定一定的時段和區域，作為臨時性經營場所和泊車點。執法部門應當及時向本級人民政府提出合理建議。”“市、縣人民政府在制定城市規劃和劃定前款規定的時段、區域時，應當聽取相關行政管理部門和社區、居民的意見。”(草案二次審議稿第二十三條)

(六)關于執法監督。為了加強對執法部門的監督，建議增加規定：“執法部門應當建立健全行政執法責任制和督查、考核、執法責任追究等制度”；“行政監察、審計部門按照法律、行政法規的規定履行監督職能”(草案二次審議稿第二十五條、第二十六條第二款)。為了保障公民、法人和其他組織的法律救濟權利，根據常委會組成人員的意見，建議增加當事人對執法部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復議和提起行政訴訟的內容(草案二次審議稿第二十八條)。 法制委員會建議本次常委會會議對草案二次審議稿進行審議。根據審議意見，作進一步修改和完善后，再提交常委會下次會議審議通過。

以上報告和《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例(草案二次審議稿)》，請予審議。