中國學前教育立法：思考與進程

學前教育是基礎教育的重要組成部分，是個體終身發展的起始與奠基階段。學前教育對鞏固和提高九年義務教育的質量與效益，全面提升國民整體素質具有基礎性、全局性和先導性的重要作用。隨著學前教育對個體和國家社會經濟發展重大意義的日益彰顯和人們對其公益性認識的不斷深化，隨著對現代政府公共服務職能認識的不斷提高，近年來，我國政府已把學前教育立法提上議事日程。全國人大教科文衛委員會已于2006年年底正式委托國家教育部研究、起草學前教育法案。目前該法案正處于研究與起草階段。

2008年5月22－24日，以“銳變中的幼兒教育”為主題的由世界學前教育組織(OMEP)香港委員會主辦的第七屆幼兒教育國際學術研討會在香港隆重召開。全國人大常委、北京師范大學龐麗娟教授在研討會上所作的關于中國學前教育立法問題的主題報告倍受與會代表關注。為幫助廣大讀者深入了解我國學前教育立法的重要性、可行性和當前進程，共同關注這項事業，本刊記者對龐麗娟教授進行了采訪。

本刊記者：學前教育既是個體身心各方面發展的奠基性教育，又對全面提升國民整體素質起重要的基礎性和先導性作用。您認為該怎樣對學前教育進行準確定位?

龐麗娟：我認為學前教育是以公益性為根本，屬性的準公共產品，這一定位可以從以下兩方面來理解。

首先，學前教育是公共產品屬性趨強的準公共產品。社會產品根據其基本特性分為三類，即純公共產品、準公共產品和私人產品，其中純公共產品和準公共產品具有受眾的普遍性和受益的公共性特點，應納入政府保障的公共服務體系。政府對不同類別的社會產品依據其公共性程度承擔不同的保障與發展職責。教育整體而言屬于公共產品，具有顯著的公共性，符合公共產品的三個基本特征，即受益的非排他性、消費的非競爭性和效用的不可分性。同時，值得注意的是，教育的公共性具有彈性，不同類型的教育以及在不同發展階段和歷史時期的教育其公共性強弱程度不同，因而產品屬性也具有差異。分析作為教育起始與奠基階段的學前教育產品屬性，我們可以得出以下兩點基本判斷：(1)學前教育屬于準公共產品。在當前的社會經濟發展水平與條件下，我國學前教育雖然具有突出的受益非排他性和效用不可分性，但還只在一定程度上滿足消費的非競爭性特征，尚未完全符合公共產品的定義和標準，因此，現階段學前教育的產品屬性應界定為準公共產品。(2)學前教育的公共產品屬性不斷趨強，其公共性程度僅次于義務教育。隨著社會經濟的發展和學前教育價值功能的日益凸顯，公眾對學前教育重要性的認識正日趨深入，對學前教育的需求正日益廣泛，學前教育的公共產品屬性正呈現不斷增強的趨勢，因此，可以說學前教育的公共性僅次于義務教育。

其次，公益性是學前教育的根本性質。眾多研究表明，學前教育不僅能促進個體全面健康發展，同時能有效地提高教育的整體效益和家庭生活的質量，維護并增進社會穩定。特別是對弱勢群體而言，可以通過保障教育的起點公平而打破，貧困的代際循環，促進社會公平，從而對社會、政治、經濟和教育的可持續發展產生長期而巨大的影響。因此，學前教育具有顯著的公益性，公益性是學前教育的根本性質。

學前教育對社會未來公民終身健康發展的巨大作用奠定了其公益性基礎。學前教育對個體全面健康發展具有重要的奠基作用，這是學前教育具有顯著公益性的前提和基礎。近年來，心理學、教育學和腦科學等方面的研究成果共同表明，學前期是人一生中大腦形態、結構、機能發展最為迅速、可塑性最強的時期，是個體情感、行為、語言、認知等各方面發展的奠基階段和敏感期，是個體社會化的起始階段和關鍵時期。學前階段兒童所擁有的教育機會的多少和教育質量的優劣，不僅決定了其學前期的發展水平。而且影響其終身學習與發展的質量和效果。研究和事實均表明，學前期教育影響個體行為習慣、情感、態度和性格等，影響并決定著兒童日后社會性和人格發展的方向、性質和水平；學前教育能夠促進兒童的智力發展，且這種影響具有持續性。研究表明，兒童在學前教育結束時的學業和IQ分數趨勢一直保持到中學階段。學前教育之所以能對個體發展具有這樣全面、長遠的影響，是因為早期經驗可以改變大腦的結構和功能。腦的結構和機能在學前期的發展并非處于一種純粹自然的狀態，而是在很大程度上受環境和教育的影響與制約的。科學、適宜的學前教育能夠有效促進大腦結構與功能適時、充分的發展，而且其影響具有持續性。

本刊記者：學前教育的公益性通過哪些方面來體現?

龐麗娟：學前教育的公益性主要通過以下三個方面來彰顯。

第一，學前教育效益的強正外部性與高回報性突出其顯著的公益性。學前教育不僅對個體發展有益，而且對教育事業發展、家庭幸福和社會穩定與進步也具有十分重要的作用。首先，學前教育直接影響義務教育和其他各類教育的質量與效益，是國民素質整體提高的奠基工程。作為個體發展的始端和教育的發端，學前教育對教育事業的整體發展，尤其是對基礎教育發展具有重要的作用。我國教育部和聯合國兒童基金會歷時5年合作進行的“幼小銜接研究”，西方國家幾項大型追蹤研究，如“開端計劃”(Head Start Program)和“高瞻方案”(High／Scope Projiect)的研究均證明，學前教育能讓兒童的小學教育有一個良好的開端，對兒童實施學前教育會大大提高他們小學、中學時的學習成績和智力，減少義務教育階段的學業失敗。其次，學前教育是提高家庭生活質量與保障家庭和睦的重要因素。眾多事實表明，孩子能否健康成長和發展已成為決定家庭生活是否和諧幸福的一個關鍵性因素。在家長普遍重視孩子發展和早期教育的今天，學前教育質量更成為家長能否放心工作、安心學習的重要條件。同時，學前教育通過承擔幼兒教育與保育，將幼兒父母尤其是婦女從家庭解放出來，促進了母親就業，有助于改善婦女的經濟、家庭和社會地位，提高家庭生活質量。再次，學前教育有助于促進社會穩定與發展，為社會帶來巨大效益。美國一項長達30多年的追蹤研究表明：接受過早期教育的兒童與未接受過早期教育的兒童相比，前者的學業完成率、就業率、成婚率高，而犯罪率低。每在學前教育上投資1美元，可獲得17.07美元的回報，其中4.17美元是對個體成長的回報，12.9美元是對社會公共事業的回報，體現為社會福利、補救教育、預防犯罪方面投入的減少以及納稅的增加。

第二，學前教育在促進社會公平中的基礎性與補償性作用凸顯其公益性。社會公平的基石是教育公平，教育公平的起點是學前教育公平。學前教育具有顯著的補償作用與功能，對處境不利兒童進行學前教育，能夠有效促進這些兒童融入主流社會，降低因出生和成長環境的不利所帶來的不利影響，減少社會分層現象和社會貧困。美國長達30年的“開端計劃”和“佩里學前教育方案”(Perry Preschool Project)等的追蹤研究均顯示，對家庭經濟貧困、父母文化水平低的社會處境不利兒童實施補償性學前教育，能成功地打破消極的貧窮循環圈，使其認知、語言、社會性等方面能力發展得更好，更有可能順利完成高中學業并獲得工作上的成功，從而能夠自立而不是依賴社會福利；更有可能組建家庭并對婚姻生活忠實，減少對特殊教育的需求，青少年犯罪、未成年懷孕的可能性更小。

第三，學前教育對象的非選拔性與需求的普遍性呈現其廣泛的公益性。學前教育為個體終身可持續發展奠定基礎，屬于非選拔性的個體基本教育權利。基礎教育之后的中等和高等教育更強調選拔功能，需要根據社會分工的現狀和對人才素質的要求，對每一個受教育者做出某種鑒別和選拔。而學前教育與義務教育一樣，同為非選拔性的基礎教育，是面向全體公民的國民基礎教育。社會公眾對學前教育的需求具有普遍性的突出特點。從受教育對象及其需求來看，學前教育是社會的公共需求，代表公共利益，具有明顯的公益性取向。

本刊記者：正如您前面所說，學前教育是一種準公共產品，它只在一定程度上符合消費的非競爭性特征，尚未完全符合公共產品的標準，然而公益性又是其根本屬性。面對公益和市場競爭這對矛盾，政府應該扮演怎樣的角色?準公共產品是否應該回到公共管理體制中來?

龐麗娟：鑒于學前教育是以公益性為根本屬性的、公共產品屬性不斷趨強的準公共產品，政府應該積極響應，將學前教育納入公共服務體系。隨著社會的不斷發展和國家管理體制的不斷完善，現代政府轉型為公共服務型政府已是大勢所趨，而實現這一轉變的關鍵，就在于政府要將逐步建構公共服務體系作為其根本職能。

政府職能的范圍隨著社會經濟的發展有所變化。政府基本職能包括政治、經濟、社會管理和公共服務四大類。公共服務型政府是當代社會對政府職能轉變的目標定位，建構公共服務體系、提供公共服務是現代公共服務型政府最根本的職能。自2004年溫家寶總理明確提出“建設服務型政府”以來，公共服務型政府成為現階段我國政府職能的轉型目標與基本定位。當前，我國政府正朝向公共服務型政府轉型，從經濟建設型轉變為公共服務型，其關鍵就在于將政府的主要職能定位在管理社會公共事務、構建公共服務體系和提高有效的公共服務上。

本刊記者：公共服務體系工程浩大，范圍甚廣，學前教育建設應擺在哪個位置?

龐麗娟：以公益性為根本性質的學前教育應優先納入公共服務范疇。公共服務型政府以公共利益、社會公正和民眾滿意度作為公共服務活動的目標歸宿和服務質量的評判標準，以改善民生作為主要標志和基本職責。教育作為民生的主要內容理應優先納入公共服務體系。尤其在注重以教育和科技為主要內容的社會型公共服務體系建設的今天，教育正日益成為公共服務領域的核心。我在前面已經講過，學前教育以公益性為根本屬性，是教育的起始與奠基階段，對個體全面健康發展和社會整體進步具有重要的功能價值，其公共性僅次于義務教育，而且隨著社會經濟的發展和其強正外部性效應的日益凸顯，學前教育的公共產品屬性正不斷增強。因此，在所有的教育類型中。學前教育應在義務教育之后優先納入公共服務體系，以充分體現政府對學前教育的支持與主導作用，確保政府發展學前教育事業的職責不斷增強。

本刊記者：現代公共服務型政府在發展學前教育事業中具有重要職能，您認為這些職能主要包含哪些內容?

龐麗娟：現代公共服務型政府在發展學前教育事業中的作用與職能主要包括制定適合國家社會經濟發展的學前教育事業發展規劃與計劃，制定完善學前教育事業發展的政策與制度，制定實施相關法律法規，加大對學前教育的財政投入，加強教師隊伍建設，優化和公平化資源配置，以及加強對學前教育的管理、評估和督導等。其中，制定科學、適宜的法律法規以規范和保障學前教育事業的發展，是政府的重要職責，是確保學前教育事業發展和政府其他職能落實到位的重要基礎與前提。當前，我國政府正在把保障和促進學前教育事業發展作為政府職能的重要內容，加強對學前教育事業發展的規劃管理、財政投入和隊伍建設。同時。正在抓緊研究制定學前教育專門法以保障并促進我國學前教育事業的發展。

本刊記者：立法保障已是現代政府職能的重要內容之一，依據是什么?

龐麗娟：立法保障之所以成為現代政府職能的重要內容，除了前面談到的兩大方面的原因，還因為當前我國學前教育事業發展的諸多問題亟待通過立法來妥善解決。

改革開放30年來，我國學前教育事業得到很大發展，但由于缺乏強有力的全國性的法律規范，在社會結構轉型與經濟體制改革的新形勢下，學前教育事業發展也面臨著不少不容忽視的問題，這些問題在相當程度上影響和制約著學前教育事業的積極、健康發展。為保障并促進我國學前教育事業的改革與發展，當前亟待立法，這既是現代政府的重要職責，也是破解當前我國學前教育發展突出問題，切實保障和促進學前教育事業健康、可持續發展的關鍵所在。

本刊記者：當前我國學前教育事業發展存在哪些主要問題?

龐麗娟：當前我國學前教育事業發展的主要問題有以下幾方面：

第一，行政管理力量不足，幼教管理工作缺乏有效保障。一方面是隨著改革的深入、體制的轉換，新問題、新矛盾不斷出現，教育行政部門的管理責任成倍增加，但另一方面目前各級教育行政管理力量被嚴重削弱。國家教育部負責管理學前教育的幼兒教育處編制只有2人，實際在編專職人員僅有1人；全國31個省(自治區、直轄市)除北京和天津還保留學前教育管理機構外，其他29個省(自治區、直轄市)在機構改革中陸續撤并學前教育管理機構，大多由基礎教育處一名同志兼管。不少省市沒有幼教專職干部，這樣的管理力量不僅難以有效履行基本的行政管理職能。更無法有效面對一些新情況、新問題，制定和實施有效的政策與管理。

第二，經費匱乏，事業發展缺乏基本的經費保障。在我國教育經費的總量之中，學前教育經費所占的比率過小，僅占1.2－1.3％，且十年徘徊不前，從根本上講，這是難以有效支撐學前教育事業發展的。另一方面，長期以來學前教育事業在國家財政性教育經費預算中沒有單項列支，一直包括在中小學教育經費預算中。中央財政沒有單項列支學前教育經費，相應地，各省(自治區、直轄市)以及市、縣也少有或沒有單項列支。特別是在體制轉型期，各級教育主管部門沒有專項經費用于支持建立學前教育新體制，以有效解決事業發展中出現的新情況、新問題。事實上，要想使學前教育健康發展，確實少不了專項經費的支持。

第三，辦園體制、投入體制發生了很大變化，新的學前教育體系尚未建立。隨著經濟體制的改革，企事業單位逐步分離了社會職能，曾經是城市學前教育主力軍的企事業單位辦園逐步與原單位分離或停辦，這造成了城市幼兒園數量的迅速減少。一些地方政府對學前教育重要性和公益性缺乏足夠的認識，簡單套用企業改制的做法，將幼兒園推向市場，減少或停止投入，甚至出售，這更影響了這部分幼兒園的健康發展。企事業單位辦園與原主辦單位分離后，性質歸屬不清，主要靠自收自支維持生存，使得這部分幼兒園教育質量缺乏保障。隨著農村義務教育管理體制改革的推進和中小學布局調整，農村附設在小學的幼兒園和學前班也隨之停辦或被合并，造成農村幼兒園數量急劇減少。據統計，目前我國農村貧困地區約70％的適齡兒童沒有機會接受學前教育，尤其是近年來隨著進城務工人員的激增，農村學齡前留守兒童和流動兒童問題日益突出。如不采取有力措施為這些兒童在發展早期提供積極的學前補償教育，以積極的社會干預補償家庭教育的缺失，將很不利于這些孩子身心的健康發展。

第四，教師身份不落實，待遇缺乏保障，隊伍不穩定。教師隊伍及其素質是教育質量的決定性因素，但由于主客觀諸多因素的影響，我國幼兒園教師的身份與地位不明確，長期以來待遇偏低，培訓、福利等基本權益缺乏保障，近年來甚至出現嚴重下滑的趨勢。特別是，體制改革后的企事業單位辦園和農村幼兒園的教師身份不明，《教師法》規定的教師的基本權利、待遇無從保障。尤其是占我國幼兒園教師總數80％的廣大農村幼兒園教師，長期以來因沒有明確的教師身份，不能享受教師的待遇，工資、醫療與養老保險等社會保障和培訓等一系列問題長期得不到解決，嚴重地影響了農村幼兒園教師隊伍的穩定與質量的提高。

第五，各種社會力量辦園的條件、權利和行為缺乏應有的規范與保障。近年來，各種社會力量辦的幼兒園，如民辦園、街道園、合資園、獨資園等發展很快，目前已占幼兒園總數的一半以上，在園兒童占到近30％。社會力量辦園在一定程度上緩解了學前教育事業政府投入不足的矛盾，但對這些幼兒園的承辦者資格、辦園條件、教師資質、登記注冊、辦園質量、視導評估等尚缺乏有效的管理與規范，這既不利于很好地保障社會力量辦園的權益，也嚴重影響其辦園積極性與教育質量。

本刊記者：要解決上述學前教育存在的問題，政府應如何作為，具體體現在哪些方面?

龐麗娟：為努力解決以上這些問題，各級教育行政部門采取了一些措施，但收效不盡如人意。究其根本原因，在于最上位的專門的、保障有力的學前教育法律的缺失。首先，現有的全國性學前教育相關法律法規已無法解決經濟體制和社會結構轉型所帶來的新問題。許多新關系或舊有關系中出現的新問題難以解決，如學前教育與政府及各職能部門的關系，學前教育與社會各界的關系。新的辦園主體和投入主體的關系，學前教育機構與社區的關系等。由于學前教育機構的類型與主辦者更加多樣化，各類學前教育機構內部的關系和行為也更加復雜化，而我國現有的《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規程》等法規已不能很好地規范和解決這些新關系與新問題。其次，現有的全國性學前教育相關法律法規本身具有疏漏和不完善之處。一方面，一些重要問題未得到規范與落實，如缺乏對幼兒園教師的身份、待遇、培訓進修和醫療保險等的明確規定和切實保障；缺乏對幼兒園的財政投入和主要經費來源的清晰規定；雖然規定了幼兒園注冊和審批的程序。但對幼兒園注銷、轉向等未作出規定。另一方面。對某些問題的規定不到位、不明晰或不妥當。同時。現有的學前教育相關法律法規零散、不系統，除《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規程》外，涉及學前教育的法律法規大量地散見在其他相關法律法規中，這不利于真正、有效地發揮其規范和保障作用，不利于有效地依法開展學前教育工作。再次，當前我國學前教育立法層次偏低，尚無學前教育專門法律，這不能很好地保障學前教育事業的發展。目前我國尚無全國性的專門的學前教育法律，其最高層次的專門法規是國務院頒布的《幼兒園管理條例》(1989)，僅處于教育法律法規體系中的第四層級，法律層次較低，法律規范的效力較弱。在《教育法》所規定的四個獨立學段中，只有學前教育沒有專門立法。這樣的法律層次對提高全社會對學前教育事業的重視程度，協調學前教育與社會各方面的法律關系以及規范各主體的行為都是十分不利的。可以說，學前教育專門法的缺失嚴重地制約了我國學前教育事業的健康有序發展。

因此，提高我國學前教育立法的層次，賦予學前教育應有的法律地位，制定科學適宜、保障有力的全國性的學前教育法律，是解決當前我國學前教育事業發展諸多問題，促進學前教育事業健康、有序發展的迫切需求。

本刊記者：如您所說，我國政府已將學前教育立法提上了議事日程。請介紹一下目前我國學前教育立法的基礎、現狀。

龐麗娟：目前，我國學前教育立法已具有較好的社會、經濟與法律基礎。首先是社會基礎。隨著相關研究對學前教育功能價值的深入揭示，學前教育的重要性與迫切性日益凸顯，同時，教育界和社會其他各界對上個世紀90年代末期以來我國學前教育事業發展滯緩狀況高度關注。近年來，政府和社會對發展學前教育事業日益重視。將學前教育納入公共服務體系，加強政府在發展學前教育中的作用，盡快制定學前教育法的社會輿論與呼聲漸強，成為教育界、幼兒家長和社會的殷切期盼，具有了良好的社會基礎。其次是經濟基礎。以法律形式確立并強化學前教育的性質、地位與政府職責，意味著各級政府必須大力加強對學前教育的財政投入，切實承擔起更多的宏觀規劃和建設發展的責任。我國國民生產總值連續20年以近10％的速度大幅增長，應該說，國家經濟發展水平已基本具備了增加對學前教育財政投入以承擔起更多學前教育事業發展職責的經濟基礎。再次是法律基礎。我國學前教育立法可資借鑒的經驗比較豐富。一方面，近些年一些地方人大適應形勢發展要求，在學前教育立法方面做了很多工作，江蘇、北京、青島、廣州等省市已先后制定實施了《學前教育條例》，山東等省市也即將完成學前教育立法工作，可為全國性的立法提供重要的經驗與參考；另一方面，國際和我國臺灣地區等學前教育法律及其實施經驗也可為我國學前教育立法提供有價值的借鑒。

在教育和社會各界的大力呼吁和推動下，當前我國學前教育立法已取得了許多突破性的進展：2003年，全國人大教科文衛委員會把學前教育立法列入立法調研計劃，并連續多年派人到江西、山東、河北、江蘇等地就當前我國學前教育事業發展的主要問題及其原因以及立法重點等展開了多次專題實地調研。2006年年底，全國人大教科文衛委員會正式委托國家教育部開展學前教育法案的研究與起草工作。2007年，國務院頒布的《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》中明確提出“要適時啟動學前教育法的起草工作”。同年11月，國家教育部又將學前教育立法列為今后五年的立法工作重點，并明確列入2008年的工作要點。目前學前教育法正處于法案的研究與起草階段。

本刊記者：學前教育立法任重道遠。您作為力推我國學前教育立法的領軍人物之一，覺得當前我國學前教育立法的方向是什么，重點在哪里?

龐麗娟：學前教育立法涉及面廣、內容多，在研究和制定過程中，應抓住影響學前教育事業發展的根本性、深層次的核心問題，特別是學前教育性質地位、政府職責、管理體制、財政投入、辦園體制、幼兒園教師的身份與待遇等根本性問題。

首先是學前教育的性質、地位。明確學前教育是國家基礎教育的重要組成部分，是國家學制的第一階段、基礎教育的起始階段，是社會公益事業的重要組成部分。

其次是政府責任及相關部門的職責。要明確中央和地方各級政府對發展學前教育事業的責任，并明確規定教育、財政、人事、勞動保障和衛生等相關部門的職責。

第三是學前教育的管理體制。明確學前教育的管理體制與機構，規定中央、省(自治區、直轄市)、地(市)、縣(市、區)應設立學前教育專門行政管理機構，縣級以上應有專門機構或專職干部。

第四是學前教育的財政投入體制。明確規定在中央和地方各級財政教育預算中，應單項列支學前教育事業的財政投入，設立專項經費用于發展學前教育；確定城市和農村學前教育事業發展不同的投入體制，城市實行政府投入、社會支持及家長分擔教育成本的投入體制，農村實行以政府投入為主的體制；明確規定要逐步加大各級政府教育財政性投入中學前教育經費的比例。

第五是學前教育機構。明確學前教育機構的舉辦者、教師、設施、衛生、安全等方面的資質要求與準入標準，以及登記注冊、審批與管理、撤銷的程序與要求等。

第六是幼兒園教師。明確幼兒教育從業人員特別是教師的身份與地位，資質、聘任與考核等要求，明確幼兒園教師應當享受與中小學教師同等的政治、經濟待遇，并對其責任、義務和工資、待遇、醫療、養老與失業保險、職稱、培訓等基本權益作出明確規定。

第七是學前教育的督導評估與問責制度。明確規定建立學前教育事業發展與質量的評價制度，建立視導、督導和問責制度。