帶著問題走，拿著方案歸

國家外國專家局已將公共衛生突發事件應急管理培訓列入“十一五”規劃引智重點項目之中，成為“和諧之光引智工程”的重要組成部分。在今后的工作中，將引進國外專家和派出培訓學習有機結合起來，注重成效，積極推動地方應急管理工作的開展，更好地為構建社會主義和諧社會服務。

在出國培訓方面，從2004年至今，國家外國專家局已分別組織了“政府應急管理培訓團”、“公共衛生突發事件應急管理監測”等十多個團組赴美國、西班牙、澳大利亞、英國和德國等國家進行培訓，學習借鑒國外先進經驗。

本期特別策劃，我們特別收錄了北京市東城區衛生局副局長徐工學、合肥市衛生局應急辦主任龔仁俊、濟南市中心醫院李云教授談他們是如何帶著問題走，拿著方案歸，結合本地區本部門公共安全的實際，借鑒國外先進經驗，對本部門的應急工作或制定或提出了修改建議，達到出國學習培訓的預期目的。比較發達國家的公共衛生應急管理而言，我國在體制上、觀念上、執行上都是相對落后的，我們應該根據中國國情，發揚我們自己好的方面，借鑒和學習西方國家先進的運作機制、技術和管理理念，走出一條中國式的道路。

圍繞首都人民安全健康 圍繞2008奧運成功舉辦

文/北京市東城區衛生局副局長 徐工學

2005年9月9日至9月29日，我受北京市衛生局的委派，參加了由國家外國專家局組織的“公共衛生突發事件應急處理赴德國培訓團”。通過境外的理論學習、體系講解、案例研討、現場觀摩等活動，對德國的公共衛生體系建設，尤其是公共衛生突發事件的處理機制有了較為深刻的認識，了解了當今社會處理公共衛生突發事件的理論及最新進展，聯系我國的實際情況，在觀念的轉變、理論的創新、管理控制、戰略決策、計劃制定等方面有許多值得借鑒和思考的地方。

我的觀念轉變，就是對公共衛生突發事件的重新認識。

公共衛生事業是關系到國家安全、政權穩定、納稅人切身利益的大事，此觀念已得到大多數國家政府的高度關注，制定了嚴密的法律法規，明確了責任主體、權利、義務。回國以后我們結合中國實際，運用所學到的理論重新認識中國公共衛生事業，思考了國際化都市中心城區公共衛生的特點。北京作為主辦2008年奧運會的城市，公共衛生的保障工作如何做？

首先必須明確大公共衛生的概念，要建立一個完整的公共衛生體系，要在每一個重點環節上下工夫，尤其是兩個環節的交界處，如臨床醫學與預防醫學的交點，精神、心理學與臨床醫療的關系，現場急救與院內急救的關系等。

其次，要明確狹義奧運保障與廣義奧運保障的概念。狹義奧運保障主要指奧運比賽場館和簽約飯店的衛生保障工作，特點是時效性強、可控性強、影響強烈。廣義奧運保障重點是環境達標，既有自然環境也有人文環境建設，其中公共衛生體系的建設占有重要的地位。

第三，要用現代管理學、現代醫學、社會學等有關理論，依照本國的現行法律，結合舉辦地的實際制定有實操性的方案。

為此我們提出了建立區域化公共衛生體系的建議，將衛生監督體系、防疫防病體系、醫療體系有機結合起來，利用IT技術，建立信息化網絡，搭建信息平臺。此建議受到有關領導的關注，并投資百萬元建立了東城區公共衛生信息化平臺。整合了現有資源，做到資源共享，逐步消除信息孤島。

我的理論更新，就是進一步認識生命為第一重要，預防為第一重要，規定規范為第一保障。

德國政府對于人的安全、生命看得很重，所以，在處理各種突發事件過程中都是把人的安全放在第一位，甚至是為了一條生命，出動全市乃至全州的救援力量，毀掉歷史古跡也在所不惜。

生命誠可貴，可是，他們也并非愿意付出高昂的代價，而是下力氣要從源頭做起。他們根據每一次發生的事故，總結出預防措施，并形成規定乃至法律，例如為防止高速公路上的車禍發生，強行規定大客車(10座以上)、大貨車每行使4小時必須休息夠45分鐘；未成年人騎自行車必須戴防護裝置，并在規定的路線行走。

對公共衛生突發事件，聯邦政府和州政府都有針對性地制定了完善的法律法規，其周密的行動預案細化到每一個人的站位，每一個器械的固定位置，每一個傳送文書的固定格式，每一個信息的發送波段等等。而這些，有的是我以前沒有想到的。

東城區雖說只是北京八大區之一，但它也負責著首都人民的健康安全，涉及到國際事務的開展。我回到北京后將這種理論運用到實際，如我主持的北京市少數民族運動會的醫療衛生保障工作，就是強調首先以人為本，即保證運動員及觀眾的人身安全，在醫療急救、食品衛生、衛生防疫等方面，運用國外學到的先進理念和理論，制定了詳細的方案和實用的預案，確保了大會衛生保障。其次是從細節入手，參與演示每一個比賽環節，從而制定了有針對性的醫療急救方案。在其他大會，如中非高峰論壇、全國兩會召開之前，我們也都是借鑒了國外的做法，制定了詳細的預案，并付諸實施，保證了會議的成功舉行。

應對公共衛生突發事件，要由強制到自覺，由習慣到形成文化理念。

快速行動解決問題固然重要，但就目前而言，其首要的任務莫過于保證奧運會的成功舉辦。隨著奧運會的臨近，衛生保障準備工作也進入到了決戰階段。作為中心城區，北京市東城區，如何為來自全世界的來賓提供一個安全、舒適的公共衛生環境，我們借鑒了國外的先進理論、經驗，也認清本市本區的實際情況，二者有機結合創造出了有自己特色的保障預案。如衛生監督工作中的食品衛生，奧運會簽約飯店的食品量化分級管理評定必須達到A級，比賽場館周邊為B級，全區范圍D級。全東城區的相關部門、人員都在遵守預案的規則，逐步形成重視食品衛生的氛圍，從被迫遵守衛生規范，到廣泛接受、認可衛生規范，再到自覺自愿達到衛生標準要求，食品衛生、安全逐步成為有東城特色的標簽。

總之，通過境外培訓，我開闊了眼界，增長了見識，回國后能將所學知識消化吸收，并運用到實際工作中，創出了有自身特色的工作方法，衷心感謝主辦方提供的機會。

同一樣的事件發生 不一樣的方式處理

文/合肥市衛生局應急辦主任龔仁俊

應急工作關系到民生，我國政府對應急工作給予了高度的重視，但如何建立規范高效的應急工作機制，尚處于探索發展階段。我作為一名基層衛生應急工作管理者感觸尤深。我們的應急工作在某種程度上說，面臨著職能空、管理虛、機制亂等諸多難以解決的問題，如何使衛生應急工作在管理形式上由浮到真，工作內涵上由虛到實，工作機制上由盲目性、隨機性、探索性向程序化、規范化、日常化轉變？我帶著這些問題，于2006年9月參加了國家外國專家局組織的 “公共衛生突發事件應急處理” 赴意大利培訓團學習。

從觀念、理論轉變上來說，出國學習跟沒有出國學習就是不一樣。回國后我結合實際，將意大利行之有效的應急管理經驗運用到合肥市衛生應急管理工作實踐中，通過1年多的努力，合肥市衛生應急工作已經建立起了較為完善的組織體系、預案體系、預防控制體系和醫療救治體系，基本實現了衛生應急工作的規范化管理。我用對比的方式淺談學習、借鑒意大利的經驗、做法和回國后實際運用的工作體會。

健全衛生應急工作制度。我們培訓團參觀、考察了意大利國家應急指揮中心，意大利在預防、處置突發公共事件中的規范和有序，給我留下了非常深刻的印象。學習回國后，我們將合肥市2007年總體定位為衛生應急工作“規范化建設年”，完善衛生應急工作預案，在全國率先制定了《合肥市衛生應急處置工作規范》，界定各級衛生應急管理組、專家組、應急小分隊的工作職能和職責，明確公共衛生突發事件的監測、報告、現場調查的工作范圍、內容、方法和工作程序，規定應急準備和應急處置的工作內涵和措施步驟。《規范》對于指導和促進合肥市衛生應急工作走向科學化、規范化起到了非常重要的作用。

健全合肥市衛生應急預案體系。意大利在重大公共活動保障、應對恐怖事件等各類突發事件的預防工作中，都事先制定詳細可行的防范計劃和應急預案。回國后，我們將建立健全衛生應急預案體系作為全年的工作重點，先后編制了食物中毒、職業中毒、生活飲用水、核輻射等8項公共衛生突發事件應急預案，編制了重點傳染病防控、醫療用血安全、重大道路交通事故應急醫療救治等9項公共突發事件應急醫療救援預案，同時要求各級衛生行政部門和醫療機構制定了部門或單位的應急工作預案。完善的衛生應急預案體系，保證了各類突發公共衛生事件能夠得到協調、有序、高效的處理。

強化合肥市應急指揮與社會聯動。意大利“民政保護法”規定，民政保護部承擔國家應急指揮中心工作職能。意大利的應急處置實行社會聯動，如：突發事件的現場救援由消防、衛生等部門共同負責，食品安全由環保局、衛生部、畜牧業監控辦公室共同負責。回國后，我們借鑒意大利的做法，成立了合肥市公共衛生突發事件應急指揮中心，市長任總指揮，35個政府部門為應急聯動成員單位。市衛生局在建立了全市衛生監督、疾病預防控制、醫療救治應急聯動防控工作機制的基礎上，加強了與相關部門的協作聯動，與安全生產監督局聯合設立了職業中毒等安全事故應急聯動辦公室。在應對社會安全事件方面建立“120”、“110” 快速應急聯動機制，在預防禽流感工作中與畜牧水產局聯防聯控。

發揮合肥市紅十字會應急醫療救援職能。我們現場考察了意大利國家紅十字會，觀看了紅十字會的應急演練和參加國際性緊急醫療救援行動的錄像片。回國后，我們積極與紅十字會聯系溝通，就發揮紅十字會在應急醫療救援工作中的重要作用達成一致，由合肥市紅十字會牽頭，在城市各街道組織招募衛生應急志愿者，參加培訓、演練、宣傳等衛生應急工作活動。以大型綜合醫院為基地，組建了3支紅十字應急醫療救援小分隊，在培訓的基礎上，參與重特大道路交通事故現場醫療救援等應急工作。

開展合肥市衛生應急預案進社區活動。意大利在全國各地建立了較為廣泛的基層社區應急報告、處置網絡體系，通過多種手段提高基層應急反應能力。因此，我們回國后，也在合肥市開展了豐富多彩的“衛生應急預案進社區”活動。以街道為單位，建立衛生應急組織，編制應急工作預案，制定應急工作制度，規定應急準備和應急處置工作要求，明確街道、社居委、社區衛生服務機構、駐地單位的衛生應急工作職責。由街道衛生應急工作領導小組牽頭，衛生部門技術支持，舉辦社區公共衛生突發事件應急演練，開展有針對性的社區應急健康教育活動。現在，可以說，假如合肥市發生公共衛生突發事件，我們都將會有條不紊地去處置，不會出現手忙腳亂的情況。

出國求索應急真經 應對國內突發事件

文/濟南市中心醫院李云教授

你要問我出國時都帶著什么問題去學習培訓嗎？我出國之前濟南市剛剛發生了“7·18”特大暴雨，暴雨給濟南市造成重大人員和財產損失。這次自然災害使濟南市政府和濟南市衛生局領導受到很大震動。我們多年來在應急急救方面遇到了不少問題，我也非常想到西方發達國家去了解他們應對這類事件的好的做法。正好機會來了，“7·18”過后不久的2007年7月26日，我參加了由國家外國專家局組織的赴“英國城市應急聯動課題培訓班”，培訓和考察了21天。

真是不看不知道，一看嚇一跳。通過學習和考察，我們發現，英國建立起了比較完善的城市應急系統，特別是近幾年來針對英國的恐怖襲擊、爆炸時有發生，特大洪水襲擊倫敦，倫敦的應急體系經歷了實際的考驗。其中有許多經驗和教訓值得我們學習和借鑒。

倫敦市對于重大緊急事件的應對處理方法都是采取“金、銀、銅應急管理體系”。 所謂的“金、銀、銅應急管理體系”即是：根據突發事件的大小和受損程度來制定應對計劃，其中“金色計劃”是最高級別，主要是由英國政府進行干預和實施。一般突發事件由地方政府處理， 屬于“銀色計劃”。小的突發事件由具體相關部門的實施人員進行現場處理，屬于“銅色計劃”。從另一個方面看金、銀、銅計劃的運作， 主要是從處理突發事件的現場位置來決定：金色代表處置突發事件計劃的制定者，他們在救災現場的最外圍。銀色表示參與處置突發事件的技術人員，他們在事發現場的中間位置。銅色是救災的具體實施者，他們是在事發現場的中心位置。這樣的體制對于明確各自分工，爭取更多時間實施現場搶救起到很好的作用。

倫敦市應急體系內各部門的密切合作和聯動。在重大自然災害來臨之前，他們及時發出預警警報，通過廣播、電視、手機短信、網絡發出預警。各相關部門定期聚會和交流信息，了解對方的應急運作情況。應對突發事件采取有效方式發布災情，緊急警告通過手機短信迅速向全體市民發布信息。除了通過手機短信迅速向全體市民發布緊急警告信息外，還發布緊急應對辦法。如提醒市民暴雨時要盡快離開低洼地，開車到地勢較高的地方停車，車拋錨時人要盡快離開車輛到安全地方躲雨。

對于重大突發事件緊急預案經常演練至關重要。在政府主管部門督導下，對已經制定出的應急預案經常性地進行演練，以達到各個參與部門協調配合、步調一致。模擬不同性質的緊急突發事件，演練不同的應急預案，在演練過程中發現問題和設計缺陷，并在下次演習中不斷進行改進。

倫敦市從歷史上就很注重城市安全問題，因為歷史上倫敦曾發生過一次大火，整個倫敦城被燒得僅剩一座石頭古堡，重建倫敦城除了防火設計以外，對城市的排水系統也是從百年大計來設計的。100多年過去了，倫敦的城市排水系統仍然可以使用。近年來倫敦市政府又花費5億英鎊在泰晤士河上修建了防洪泄洪活動大壩，為防水災起到重要作用，去年倫敦爆發百年不遇的暴雨洪災，由于基礎建設和城市應急體系完善，整個1000多萬人口的城市，只有2人傷亡。

總的來說，倫敦與濟南所處的地理位置不同，環境不同，但是人的生命是一樣的。倫敦在應對突發事件中，擁有快速高效的指揮系統，規范有序、注重實效的警務模式，這些好做法，都是值得我們借鑒的。

我結束英國學習培訓回來后，將所學到的知識，結合濟南市的災害特點及救災中的經驗教訓，對《濟南市突發事件緊急醫療救援預案》中的有關報告時限、實時措施、救治基地、應急物資等方面提出了修改意見，上述意見均被采納，寫進了預案。我們提出的加大城市排水系統建設要從百年大計考慮的建議，不但被濟南市政府采納，市政府還專門在報紙上公布了濟南市北部小清河城市排水系統規模宏大的藍圖，列入“十一五”規劃中實施。

濟南市急救中心在重大緊急突發事件中如何發揮重要作用？我也借鑒了英國的成功經驗，提出了多條建議。

濟南市急救指揮中心接到報警后迅速作出正確的評估，并向值班領導匯報，在最短的時間內到達突發事件現場，搶救運送傷員的同時利用現代化通信、聯絡手段（包括視頻信息）向總指揮調度臺匯報現場情況，值班領導和及時到達調度中心的主要領導要根據現場準確信息作出分級評估，迅速向衛生局領導及有關部門匯報現場及評估情況供領導參考，并向領導提出合理的解決預案；

濟南市急救指揮中心應調動所有可以調動的急救資源，迅速有效地趕往事發現場，網絡內資源不夠時，可調動濟南地區各級醫院的急救小分隊參加緊急救援工作；

對于特種意外事故，如毒氣、放射性污染、危險化學品泄漏等必須戴好防護用具采取相應措施進行急救；

對類似濟南“7·18”特大洪水事件的應急救援，要根據濟南地勢地貌的特殊性，配備相應的水陸兩用救護運輸設備，如水陸兩用汽車、急救氣墊船或摩托車以確保能夠迅速到達現場，實施緊急救援行動，使災害損失減少到最低點。(李云教授出國培訓期間擔任濟南市應急控制中心主任)